Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 grudnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania od rozstrzygnięcia Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie zawartego w treści pisma z dnia 2 listopada 2016 r., nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wskazanym powyżej pismem, w odpowiedzi na pismo GOPS, dotyczące umieszczenia J. J. w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie wskazało, że obecnie Dom Pomocy Społecznej w S. nie dysponuje wolnymi miejscami. Wobec powyższego J.J. została umieszczona na liście osób oczekujących na 23 pozycji. Przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jej w DPS w S. - do 31 grudnia 2020 r.
Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L. złożył odwołanie od rozstrzygnięcia zawartego w tym piśmie, zarzucając mu brak formy decyzji administracyjnej, a co za tym idzie brak wskazania podstawy prawnej oraz pouczenia o możliwości odwołania się strony. Ponadto zarzucono brak merytorycznego uzasadnienia z powołaniem się na odpowiednie przepisy, brak dostatecznego wyjaśnienia i rozpoznania sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i załatwienie sprawy w sposób niezgodny z żądaniem strony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Decyzją z dnia 13 października 2016 r., Wójt Gminy skierował J. J. do domu pomocy społecznej dla przewlekle psychicznie chorych w S. poza kolejnością, bez przedłożenia dokumentów. Oznacza to, że stroną postępowania w niniejszej sprawie jest osoba której przyznana została wnioskowana pomoc tj. wyłącznie J. J.. Takiego statusu nie posiada natomiast odwołujący się Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L..
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze zarzucono naruszenie:
- - art. 28 k.p.a. poprzez nieprzyznanie skarżącemu przymiotu strony, pomimo istnienia obowiązku udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym,
- - art. 11 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, przywołanie błędnej podstawy prawnej z pominięciem faktów i przepisów prawa istotnych dla tego postępowania,
- - art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W uzasadnieniu wskazano, że Ośrodek działa jako jednostka organizacyjna gminy i realizuje część zadań jej przypisanych zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego jeżeli osoba, o której mowa w art. 38, lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na przyjęcie jej do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby, organ do spraw pomocy społecznej może wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody.
W przedmiotowej sprawie skarżący taki wniosek złożył, jednak na dzień składania skargi nie został on jeszcze przez Sąd rozpatrzony. Nadto skarżący Ośrodek wyjaśnił, że ma świadomość cywilnego charakteru tego postępowania sądowego, niemniej jednak w jego ocenie ta okoliczność, tj. złożenie stosownego wniosku o przyjęcie do DPS w sądzie, jest jednym z kilku elementów całego procesu, którego celem ostatecznie jest umieszczenie strony w DPS. Tak więc z uwagi na jego charakter nie można jego wybranej części rozpatrywać w sposób indywidualny i oderwany od całokształtu działań, tak jak to zrobiło SKO.
Zdaniem GOPS w oparciu o upoważnienia i przepisy ustaw, prowadził on działania mające na celu zapewnienie stronie opieki, jakiej niewątpliwie potrzebuje. Tym samym GOPS jest stroną na każdym etapie tego postępowania, w tym również w sprawie umieszczenia strony w DPS. W tym postępowaniu rolą skarżącego jest dbać o obiektywny interes mieszkanki swojej gminy.
Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez SKO o braku przymiotu strony przez GOPS w sprawie, prowadzi do absurdalnej sytuacji, gdzie jedynie osoba chora psychicznie i nie potrafiąca obiektywnie postrzegać swojej sytuacji życiowej, zdrowotnej, miałaby prawo do podjęcia skutecznych działań w sprawie jej umieszczenia w DPS. Absurdalność tego stanowiska jest tym większa, jeżeli osoba chora psychicznie nie wyraża zgody na jej umieszczenie w DPS.
W ocenie skarżącego, w sprawie prowadzonej w szczególnym trybie, umieszczenia osoby w DPS z uwagi na jej chorobę psychiczną, jest on stroną postępowania. Takiego przymiotu nie posiadałby w przypadku trybu zwykłego, jednak taki w przedmiotowej sprawie nie występuje.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do treści art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania na podstawie powołanego wyżej przepisu z uwagi na uznanie, że skarżącemu w niniejszej sprawie Ośrodkowi nie przysługuje status strony.
Zgodnie jednak z uchwałą składu 7 sędziów NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie OPS 16/98 stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Pogląd ten nie budzi dziś w orzecznictwie żadnych wątpliwości i jest w pełni akceptowany przez skład sądu orzekający w niniejszej sprawie. Zaskarżone postanowienie nie jest spójne w zakresie zgodności rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem. Jak bowiem wskazano wyżej, konsekwencją zakwestionowania legitymacji strony odwołującej się, powinno być umorzenie postępowania odwoławczego, a nie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.
Pomimo tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie z następujących powodów:
Rozważanie kwestii legitymacji do wniesienia odwołania powinno być w każdym przypadku poprzedzone zbadaniem tego, czy w stanie faktycznym sprawy doszło do wydania decyzji administracyjnej, gdyż odwołanie służy jedynie od decyzji wydanej przez organ I instancji (art. 127 § 1 k.p.a.).
Przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od czynności organu administracji nie będącej decyzją administracyjną, a stanowiącej czynność materialno-techniczną lub pismo informacyjne.
Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L. złożył odwołanie od pisma Powiatowego Centrum Rodzinie informującego, że Dom Pomocy Społecznej w S. nie dysponuje wolnymi miejscami i w związku z tym J. J. została umieszczona na liście osób oczekujących. Pismo to jest realizacją dyspozycji art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), który stanowi, że w razie niemożności umieszczenia w domu pomocy społecznej z powodu braku wolnych miejsc, powiadamia się osobę o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Powiadomienie takie nie stanowi decyzji administracyjnej. Nie rozstrzyga ono indywidualnej sprawy załatwianej w formie decyzyjnej. Żaden przepis prawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w przypadku braku miejsc w Domu Pomocy Społecznej. Zatem analizowane pismo Powiatowego Centrum Rodzinie w posiada wyłącznie walor informacyjny.
Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając, że odwołanie wniesione zostało od pisma nie stanowiącego decyzji administracyjnej powinno stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a. Takie postanowienie zostało wydane. Jego uzasadnienie zawierało jednak nietrafną ocenę prawną. W sprawie występuje bowiem typowa sytuacja niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych, uzasadniająca zastosowanie art. 134 k.p.a. Skoro od pisma nie przysługiwało w ogóle odwołanie, to nie miało żadnego znaczenia kto próbę wniesienia takiego środka podjął.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, dokonane nim rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Podstawą do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny może być naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a.). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem błędne oparcie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania na braku przymiotu strony u odwołującego się podmiotu nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro zastosowanie art. 134 k.p.a. i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było prawidłowe z powodu braku cech decyzji administracyjnej w piśmie kwestionowanym przez stronę skarżącą tym odwołaniem.
Tym samym stwierdzić należało, że wadliwość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania - art.126 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro dokonane rozstrzygnięcie było prawidłowe.
W tym stanie sprawy, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.