Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 25 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 17 lipca 2019 r. odmawiającą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
E.W. (zwana dalej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") wystąpiła w dniu 24 czerwca 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – G.W..
Decyzją z dnia 17 lipca 2019 r. (nr (...)) Wójt Gminy– działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."), art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 2 pkt 2, art. 3, art. 4 ust. 2, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b pkt 1 i ust. 5, art. 20, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. – dalej jako: "u.ś.r.") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) - odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.
Organ przytaczając treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b u.ś.r. wskazał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek pozytywnych: 1/ wnioskodawcą musi być matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewniona w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a także inna osoba na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, jednakże pod warunkiem spełnienia warunków o jakich mowa w ust. 1a tego samego artykułu; 2/ wnioskodawca musi nie podejmować lub zrezygnować z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności; 3/ osoba wymagająca opieki musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki bądź pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji; 4/ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Jednocześnie organ wskazał, że przyznanie świadczenia uzależnione jest od braku wystąpienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r.
Mając to na uwadze organ stwierdził, że na wnioskodawczyni ciąży obowiązek alimentacyjny wobec męża, mimo że żona nie została wprost wymieniona w przepisie art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to jednak ustawodawca ustawą z dnia 17 października 2008 r. dokonał nowelizacji art. 17 ust. 1 poszerzając krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Na skutek tej zmiany o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się pod warunkiem spełnienia ustawowych przesłanek nie tylko rodzice i opiekunowie faktyczni, ale wszyscy członkowie rodziny zobowiązani do alimentacji (opieki nad członkiem rodziny) na podstawie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.i.o.). Organ wskazał przy tym, że obowiązek alimentacyjny zgodnie z orzecznictwem rozumiany jest nie tylko jako obowiązek alimentacji wynikający z art. 128 k.r.i.o., ale także jako wynikający z przepisów art. 23 i art. 27 k.r.i.o. obowiązek wzajemnej pomocy istniejący pomiędzy małżonkami.
Organ wskazując na oświadczenie E.W. z dnia 18 października 2018 r. informujące, że nie pracuje, gdyż sprawuję opiekę nad niepełnosprawnym mężem G.W., uznał, iż przesłanka ta została spełniona.
Także warunki określone w przepisie art. 17 ust. 1a u.ś.r. w ocenie organu również zostały przez stronę spełnione.
Organ zaznaczył, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ G.W. nie zalicza się do grona osób określonych w tym przepisie z uwagi na to, że jego niepełnosprawność istnieje od 58. roku życia.
Mając powyższe na uwadze, organ odnosząc się do przywołanego przez wnioskodawczynię wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt. K 38/13) stwierdził, że mimo orzeczenia w nim o niekonstytucyjności art. 17 ust 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, nie zmienił on sytuacji prawnej osób ubiegających się i muszą one czekać na rozwiązanie ustawowe w tej materii.
Według organu nie ma również zastosowania w niniejszej sprawie, wskazane przez wnioskodawczynię orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której wcześniej prawo to odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (zasiłek dla opiekuna), a którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego), gdyż strona nigdy nie była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto orzeczenia sądów dotyczą jedynie indywidualnych spraw i nie wiążą organów i sądów w innych (acz identycznych) sprawach.
Ponadto organ stwierdził, że strona posiada prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (nr (...)) z dnia 25 października 2018 r., wskazując przy tym, że co prawda, strona wniosła o jego uchylenie, jednakże pod warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec jednak braku spełniania wszystkich przesłanek niezbędnych do przyznania przedmiotowego świadczenia i odmowie jego przyznania niniejszą decyzją, organ wskazał, że skoro nie został spełniony ten warunek, to nie zostało wszczęte postępowanie w tym zakresie.
Biorąc pod uwagę wyżej przywołane przepisy oraz ustalony stan faktyczny bezspornym i jednocześnie wykluczającym możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, że w sprawie występują przesłanki negatywne wymienione: 1/ w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. bowiem strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2/ w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. bowiem osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonek (strona) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; oraz 3/ nie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne wynikające z przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. niepełnosprawność powstała od 58. roku życia. Natomiast aby wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został pozytywnie rozpatrzony, muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki jego przyznania.
Po rozpatrzeniu odwołania E.W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 listopada 2019 r. (nr (...)) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy zaznaczył, że G.W. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 lipca 2017 r. został zaliczony do stopnia niepełnosprawności - znacznego. Orzeczenie wydano do dnia 31 lipca 2020 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 30 czerwca 2017 r., zatem niepełnosprawność istnieje u niego od 58. roku życia.
Ponadto wskazano, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni nie pracuje – zgodnie z jej oświadczeniem zatrudniona była do 31 marca 2018 r., opiekuje się niepełnosprawnym mężem, w związku z czym ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Organ odwoławczy wskazał również, że wnioskodawczyni orzeczeniem z dnia 8 sierpnia 2017 r. zaliczona została do stopnia niepełnosprawności – lekkiego, a orzeczenie to wydano do 31 sierpnia 2020 r.
Mając to na uwadze organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaznaczono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. orzekający o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie zmienił sytuacji prawnej strony. W tej sytuacji skoro niepełnosprawność męża odwołującej istnieje od 58. roku życia, to nie została spełniona pozytywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium podkreśliło, że zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, jednak w niniejszej spawie przepis ten nie ma zastosowania, ponieważ odwołująca nie posiada uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.
E.W. zaskarżyła powyższa decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego skarżąca w dniu 24 czerwca 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – G.W., załączając m.in. do wniosku: pismo, z którego wynikało, że w razie wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne wnosi o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy pobierany na męża, a także orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 lipca 2017 r., z którego treści wynika, że G.W. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje od 58. roku życia.
Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć spór, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej - jej męża, nad którym sprawowana jest opieka, powstała niewątpliwie później niż do ukończenia przez niego 18. roku życia czy też ukończenia 25. roku życia w trakcie pozbierania nauki w szkole lub w szkole wyższej (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.).
Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.
W niniejszej sprawie organy uznały, że z uwagi na fakt, iż ustalenie stopnia niepełnosprawności męża skarżącej nastąpiło w 58. roku życia – a więc po okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. - to tym samym skarżąca nie spełnia określonego w powołanym przepisie warunku do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie zmienia w tym zakresie jej sytuacji prawnej.
Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.
Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).
Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).
Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).
Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.
Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).
W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).
Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.
Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.
W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony skarżącej. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały.
Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Zaistniała zatem w omawianym zakresie podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).
Mając powyższe na uwadze, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku strony skarżącej, badając czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r., przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny począwszy od dnia 23 października 2014 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13.
Kwestią, którą należało również w niniejszej sprawie rozważyć był zbieg uprawnień do świadczeń.
W ocenie Sądu, na skutek błędnego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) przez organy obu instancji, doszło bowiem do wadliwego stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z powodu niespełnienia przesłanek opisanych we wskazanym przepisie, a w konsekwencji też - co w szczególności dał wyraz w uzasadnieniu organ odwoławczy – nie przysługuje prawo do dokonania wyboru świadczenia.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast w przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, w oparciu o przedstawianą argumentację organów, możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została wyłączona. Jednocześnie należy podkreślić, że skarżąca składając w dniu 24 czerwca 2019 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła także oświadczenie o warunkowej rezygnacji z prawa do otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyborze korzystniejszego dla niego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o uchylenie decyzji nr (...)) dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawnego męża.
W ocenie Sądu takie oświadczenie strony skarżącej powinno poskutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie – w razie spełnienia przesłanek – wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, zaś pominięcie treści takiego oświadczenia stanowi naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 904/17).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1175/18) "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
Kierując się zatem zasadami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia, bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.)".
Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny zatem rozważyć także powyższe możliwości jej załatwienia. Najistotniejszą kwestią powinno być dla nich takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego - z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki - wsparcia.
W tym miejscu należy zwrócić także uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści powołanego przepisu wynika więc jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia rodzinnego, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Wniosek ten jest więc czynnikiem, który uruchamia postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie świadczenia, które może być przyznane od miesiąca złożenia wniosku w organie.
Skoro wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącą do organu w dniu 24 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu I instancji), to organy – mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. - winny rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od czerwca 2019 r., uwzględniając – dla zachowania ciągłości świadczeń – doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z końcem maja 2019 r.
Sąd końcowo, odnosząc się w szczególności do wyartykułowanego przez organ I instancji wypełnienia w niniejszej sprawie przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. (tj. pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim), pragnie wyjaśnić, że obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza innych krewnych osoby niepełnosprawnej, a zatem - co do zasady - małżonek osoby niepełnosprawnej, o ile nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ma prawo ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.
Natomiast przepis, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. dotyczy sytuacji, gdy inna (niż małżonek osoby wymagającej opieki) osoba zobowiązana do alimentacji ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne. W takim bowiem przypadku pierwszeństwo w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem ciąży na współmałżonku, chyba że legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca – E.W. legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, co - w świetle powołanego przepisu - nie stanowi przeszkody do sprawowania opieki nad jej współmałżonkiem i nie wyklucza jej z grona osób uprawnionych do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu nie podejmowania/rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem.
Mając powyższe na uwadze Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie 1. sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 480 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).