Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 1 grudnia 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania B. D. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Wójta Gminy S. (dalej: organ I instancji) z dnia 18 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 ustawy i wskazało, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę lub jej niepodejmowanie w tymże celu. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować tylko do tych stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Analizując zgromadzone w sprawie dowody Kolegium doszło do przekonania, że taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.
Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący zamieszkuje wspólnie z rodzicami (oboje są osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, przy czym opiekę nad ojcem sprawuje córka J. S.). Ostatnia aktywność zawodowa skarżącego miała miejsce w 2012 r. Od 2016 r. skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki sprawowanej nad matką. E. D. cierpi na schorzenia układu krążenia, przebyła udary niedokrwienne mózgu i operację tętniaka, w 2013 r. radioterapię w ramach leczenia nowotworu. Pozostaje osobą dość samodzielną w poruszaniu się (mimo trudności z wstawaniem z łóżka), sama przyjmuje leki, spożywa posiłki i je przygotowuje. Nie jest osobą leżącą na stałe, jest samodzielna w toalecie (wymaga tylko pomocy w kąpieli). Może zostać sama w domu, załatwia sprawy urzędowe w Ośrodku Pomocy Społecznej i Urzędzie Gminy. Opieka sprawowana przez skarżącego polega na pomocy w sprzątaniu, dawkowaniu leków, pomocy przy kąpieli, pracach porządkowych i ogrodowych.
Chora wymaga szczególnej uwagi przy podejmowaniu decyzji o podpisywaniu umów pożyczkowych, które nie są dla niej korzystne. Skarżący w formularzu czynności wykonywanych w ramach opieki zaznaczył pomoc we wstawaniu z łóżka, pomoc w czynnościach higienicznych, prowadzenie do toalety i podmywanie według potrzeb (takich potrzeb nie stwierdzono w toku wywiadu), ćwiczenia fizyczne 3 razy w tygodniu, mierzenie ciśnienia, podawanie leków, przygotowanie posiłków - codziennie, sprzątanie, pranie, prasowanie - 3 razy w tygodniu, wizyty lekarskie według potrzeb, opłacanie rachunków raz w miesiącu, zakupy - codziennie, załatwianie spraw urzędowych według potrzeb, codzienny spacer, przygotowanie opału i rozpalanie w piecu - codziennie, sezonowe prace ogrodowe i odśnieżanie, czytanie książek, ćwiczenia umysłowe, układanie do snu, czuwanie przez jedną godzinę - codziennie.
W ocenie Kolegium rozmiar opieki sprawowany przez skarżącego nie koliduje z możliwością podjęcia przez niego zajęć zarobkowych. Opieka w głównej mierze podlega na prowadzeniu gospodarstwa domowego, zaś pomoc w kąpieli, ćwiczenia i załatwianie spraw matki nie zajmują takiej części dnia, by skarżący nie mógł tych czynności połączyć z zajęciami zarobkowymi, w szczególności w niepełnym wymiarze czasu pracy. Prowadzenie gospodarstwa domowego, załatwianie recept, dokonywanie napraw w domu, robienie zakupów, podawanie lekarstw nie stoi na przeszkodzie podjęciu zajęć zarobkowych przez opiekuna - są to zwykłe czynności dnia codziennego, które wykonują także osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Osoba objęta opieką może pozostać sama w domu, ponadto skoro opiekę nad pozostającym we wspólnym gospodarstwie domowym A. D. opiekę sprawuje siostra skarżącego, to możliwe jest jednoczesne niesienie pomocy przez tę osobę także matce w trakcie pobytu w domu rodziców – E. D. nie wymaga wzmożonej opieki ponad zwyczajową pomoc niesioną osobie chorej, zachowującej dużą samodzielność.
Możliwe jest zatem takie zorganizowanie opieki przez dzieci E. i A. D., aby skarżący mógł podjąć zajęcia zarobkowe. Oznacza to niespełnienie w sposób łączny przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy, co skutkuje odmową przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
B. D., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek istnieje oraz niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczonej przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu, podczas gdy w prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga, w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej lub długotrwałej lecz niekoniecznie całodobowej.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735), dalej "k.p.a.", poprzez "nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką, co skutkowało brakiem ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony".
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 615), zwanej dalej "ustawą", a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).
Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania tej opieki. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji – a w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w istocie niepodejmowania - zatrudnienia przez skarżącego była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (matką), w tym również rozważenie tego, czy wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącego i koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności jego matki opieki rzeczywiście stoi na przeszkodzie możliwości podjęcia przez niego jakiegokolwiek - choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy - zatrudnienia.
W aktach sprawy znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia 12 kwietnia 2019 r., zgodnie z którym E. D. urodzona w dniu [...] 1955 r. jest zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności; niepełnosprawność istnieje od 53-roku życia; ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od września 2008 r.; orzeczenie wydano na stałe.
W sprawie przeprowadzone zostały dwa wywiady środowiskowe, z których wynika, że E. D. jest osobą schorowaną, cierpi m.in. na schorzenia układu krążenia, przebyła udary niedokrwienne mózgu, przeszła operację tętniaka, a w 2013 r. przeszła radioterapię w ramach leczenia nowotworu. Porusza się jednak samodzielnie bez pomocy osoby drugiej oraz bez używania przedmiotów ortopedycznych tj. kuli, balkonika lub chodzika. Samodzielnie przyjmuje leki, przygotowuje i spożywa posiłki. Jest samodzielna w toalecie (wymaga tylko pomocy w kąpieli). Samodzielnie załatwia sprawy urzędowe w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej i Urzędzie Gminy.
Skarżący w formularzu czynności wykonywanych w ramach opieki zaznaczył pomoc we wstawaniu z łóżka, pomoc w czynnościach higienicznych, prowadzenie do toalety i podmywanie według potrzeb (takich potrzeb nie stwierdzono w toku wywiadu), ćwiczenia fizyczne 3 razy w tygodniu, mierzenie ciśnienia, podawanie leków, przygotowanie posiłków - codziennie, sprzątanie, pranie, prasowanie - 3 razy w tygodniu, wizyty lekarskie według potrzeb, opłacanie rachunków raz w miesiącu, zakupy - codziennie, załatwianie spraw urzędowych według potrzeb, codzienny spacer, przygotowanie opału i rozpalanie w piecu - codziennie, sezonowe prace ogrodowe i odśnieżanie, czytanie książek, ćwiczenia umysłowe, układanie do snu, czuwanie przez jedną godzinę - codziennie.
Wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy został przez organy oceniony prawidłowo. Wskazać należy, że ustalenia wywiadu środowiskowego nie potwierdziły twierdzeń skarżącego, że w zakres sprawowanej przez niego opieki wchodzi również prowadzenie do toalety i podmywanie. Kolegium prawidłowo zatem twierdzeń tych nie uwzględniło, opierając się na ustaleniach wywiadu środowiskowego, z którego wynika zakres czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką.
Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej kieruje się swobodą oceny dowodów. Dla skutecznego zarzucenia organowi naruszenia tego przepisu konieczne jest wykazanie, że uchybił on zasadom logicznego rozumowania, wiedzy lub doświadczenia życiowego, bowiem jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu organu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest zaś wystarczające samo subiektywne przekonanie strony skarżącej o innej niż przyjął organ (doniosłości) poszczególnych środków dowodowych i ich odmiennej ocenie niż ocena dokonana przez organ. Zarzut dowolnego działania organu można by postawić dopiero wówczas, gdyby ustalenia faktyczne zostały oparte na dowodach dowolnie wybranych, a zatem takich, których wybór nie został poparty odpowiednią argumentacją. Tymczasem w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy dokonał oceny każdego z zebranych dowodów, odniósł się do każdego z nich, dokonując ich analizy także we wzajemnej łączności, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu opisane czynności wykonywane przez skarżącego składają się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego i nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu (zob. m.in. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21). Czynności polegające na pomocy w codziennej higienie osobistej, myciu czy podaniu leków oraz pomocy w dostaniu się do lekarza nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20).
Wskazane przez skarżącego czynności, które wykonuje, jako czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji (np. wcześniejszym przygotowaniu posiłków) dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej (por. m.in. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., I OSK 858/21). Nie ulega wątpliwości, że E. D. może pozostawać sama w domu. Z wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 5 maja 2021 r. wynika, że w dniach 30 kwietnia i 4 maja 2021r. pracownik socjalny nie zastał skarżącego w domu. Z notatki służbowej spisanej na okoliczność wizyty pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania skarżącego w dniu 4 maja 2021 r. wynika, że drzwi otworzyła E. D., którą "poinformowała, że Pana B. nie ma w domu, pojechał do S. załatwiać swoje sprawy i nie orientuje się o której godzinie syn wróci do domu".
Biorąc pod uwagę również fakt, że E. D. jest na tyle samodzielna, że jest w stanie załatwiać osobiście sprawy urzędowe swojej rodziny stwierdzić należy, że wskazane wyżej okoliczności uzasadniają wniosek, iż skarżący mógłby podjąć pracę choćby w niepełnym wymiarze. Skoro bowiem obowiązki wykonywane przez skarżącego sprowadzają się głównie do prowadzenia gospodarstwa domowego, a czynności związane stricte z opieką nad osobą niepełnosprawną (mierzenie ciśnienia, towarzyszenie przy wizytach lekarskich, przygotowanie leków) nie wypełniają całego dnia, to zakres tej opieki nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia choćby na część etatu. Opieka sprawowana przez skarżącego nad matką nie wymaga więc całkowitej rezygnacji przez niego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Matka skarżącego jest osobą samodzielną, samodzielnie się ubiera, spożywa posiłki, samodzielnie porusza się po mieszkaniu i załatwia sprawy urzędowe. Czynności takie jak zakupy, sprzątanie i gotowanie mogą być wykonywane przed lub po pracy.
Słusznie też Kolegium wskazało, że skoro opiekę nad pozostającym we wspólnym gospodarstwie domowym A. D. sprawuje siostra skarżącego, to możliwe jest jednoczesne niesienie ewentualnej pomocy przez tę osobę także matce w trakcie pobytu w domu rodziców – E. D. nie wymaga bowiem wzmożonej opieki ponad zwyczajową pomoc niesioną osobie chorej, zachowującej dużą samodzielność. Możliwe jest zatem takie zorganizowanie opieki przez dzieci E. i A. D., aby skarżący mógł podjąć zajęcia zarobkowe.
Sąd wskazuje, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy stanowią rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna. Takich okoliczności jednak w sprawie nie stwierdzono, zważywszy na samodzielność matki skarżącego oraz możliwość udzielenia jej ewentualnej pomocy przez córkę.
Zaznaczyć należy, że opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres musi wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, tak więc związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną, faktyczną i konieczną opieką, musi być realny i bezpośredni. W rozpoznawanej sprawie stan zdrowia i związany z nim stan niepełnosprawności matki skarżącego wyklucza istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego pracy zarobkowej a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. Należy uznać, że zakres koniecznej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasowym.
Raz jeszcze należy zatem podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcany na czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym członkiem rodziny absorbuje jedynie część dnia, gdyż stan taki umożliwia podjęcie zatrudnienia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest rezygnacja z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, tak więc związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego nie podejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być rzeczywisty. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że zakres deklarowanych przez skarżącego czynności związanych ze sprawowaną, wymaganą i konieczną – z uwagi na niepełnosprawność matki – opieką nie stanowi sam w sobie podstawy do powstrzymywania się od aktywności zawodowej przez skarżącego.
Zaznaczyć należy również, że ustalenia związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021, I OSK 2859/20, z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, z 7 maja 2020 r., I OSK 1049/19).
Zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się niezasadne. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).