Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Lęborku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się w niej stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1,2,3 i 4 uchwały Rady Gminy Cewice z dnia 28 maja 2013 r., nr XXVII/237/2013 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie Gminy Cewice na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 26 czerwca 2013 r., poz. 2623), która została podjęta na postawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm.) – dalej jako "u.s.g." oraz art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), dalej także jako "u.d.p.".
Skarżący zarzucił zaskarżonej części uchwały istotne naruszenia prawa:
- - art.7 i art.94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały; t.j. Dz. U. z 2013 r. poz.2623) oraz art. 18 ust.2 pkt 8 u.s.g. oraz §115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały poprzez zróżnicowanie stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zależności od tego, czy dotyczy to obszaru zabudowanego czy niezabudowanego;
- - art.7 i art.94 Konstytucji, art. 40 ust.5, 8 i 9 u.d.p. oraz art. 18 ust.2 pkt 8 u.s.g. oraz §115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 2 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały poprzez użycie pojęcia "rok kalendarzowy" jako nieprzewidzianego w art. 40 ust.5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i ustalenie, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w punkcie 1 § 2 zaskarżonej uchwały obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym (ust.3) oraz ustalenie, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat naliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogach w obiekcie inżynierskim (ust.4);
- - art.7 i art.94 Konstytucji, art. 40 ust. 3 i 8 u.d.p. oraz art. 18 ust.2 pkt 8 u.s.g. oraz § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały poprzez zwolnienie z opłat rocznych urządzeń służących zaopatrzeniu w wodę i odbiorowi ścieków bytowych.
W odpowiedzi na skargę organ pozostawił skargę do uznania Sądu. Zgodził się, że brak jest podstaw upoważnienia ustawowego dla rady gminy do zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego, czy jest to teren zabudowany, czy też nie. Jednakże w ocenie organu naruszenie to nie jest na tyle istotne, by stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W związku z tym, że wskazane regulacje nie określają, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa – naruszenia istotne i nieistotne (art. 91 ust.1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego.
Sąd uznał skargę w części za zasadną.
Zaskarżona uchwała dotyczy stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W jej podstawie prawnej wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach.
Przywołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały (tj. Dz.U. 2013, poz.260 ze zm.) miały następującą treść:
- 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.
- 8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.
- 9. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:
- 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
- 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
- 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
- 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;
- 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że przy ustalaniu dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego możliwe jest zróżnicowanie wysokości tych stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów określonych przepisem art. 40 ust.9 pkt 1- 5 u.d.p.
Zaskarżona uchwała natomiast w § 2 ust. 1 stanowi, że ustala się roczne stawki opłat za umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej (...) poza obszarem zabudowanym – 20,00 zł/1m²/1 rok, w obszarze zabudowanym- 20,00 zł/1m²/1 rok.
Wymienione w art. 40 ust. 9 pkt 1 - 5 u.d.p. kryteria nie upoważniają do ustalania opłat w zależności od zajęcia pasa drogowego na obszarze zabudowanym i niezabudowanym. W przedmiotowej uchwale dokonano natomiast takiego rozróżnienia, wykraczając poza ustawową delegację ujętą w art. 40 ust.9 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu posłużenie się w niniejszej sprawie kryterium obszaru zabudowanego i niezabudowanego nie jest jednak wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Choć Rada Gminy niewątpliwie posłużyła się pozaustawowym kryterium obszaru zabudowanego i niezabudowanego, to ustaliła stawki w obu tych obszarach w tej samej wysokości - 20,00 zł/1m²/1 rok. Zdaniem Sądu naruszenie to nie jest wobec tego naruszeniem istotnym, pociągającym za sobą konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w omawianej części. Wskazanie w obu przypadkach stawki opłat w takiej samej wysokości nie różnicuje bowiem wysokości opłaty w zależności od miejsca zajęcia pasa drogowego - stawka opłaty w każdym przypadku jest taka sama (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 387/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem skarżącego Prokuratora, że Rada Gminy naruszyła przepis art. 40 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
W § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazano bowiem, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w punkcie 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a w myśl jej § 2 ust. 4 za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Zestawienie przepisu ustawowego z powołaną wyżej regulacją zawartą w zaskarżonej uchwale wskazuje, że Rada Gminy posłużyła się pojęciem "roku kalendarzowego", które nie jest tożsame z pojęciem roku, jakim operuje ustawodawca. W konsekwencji doszło więc do nieuprawnionego użycia w zakwestionowanym przepisie zaskarżonej uchwały sformułowania "rok kalendarzowy", stanowiącego modyfikację treści ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa przez organ stanowiący gminy. Podzielić jednocześnie należało stanowisko Prokuratora, że również § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały dotknięty jest wadą polegającą na wprowadzeniu odmiennego niż przewiduje ustawa pojęcia "rok kalendarzowy". Oznacza to, że również w tym zakresie doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przez organ gminy, a tym samym do istotnego naruszenia prawa.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Tak więc wyjście poza upoważnienie ustawowe w kwestionowanych postanowieniach uchwały należy uznać za istotne naruszenie prawa - art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust.5 u.d.p. i art. 40 ust.1 u.s.g.
Sąd podziela także stanowisko Prokuratora, że doszło do istotnego naruszenia prawa, polegającego na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Kwestionowany przepis uchwały stanowi, że zwalnia się z opłat rocznych urządzenia służące zaopatrzeniu w wodę i odbiorowi ścieków bytowych. Unormowanie takie narusza art. 40 ust. 3 u.d.p., z którego wprost wynika, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, jak też wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 8 u.d.p., który nie zawiera delegacji dla rady gminy do wprowadzenia jakichkolwiek zwolnień z opłat. Przywołane postanowienia uchwały naruszają też przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2 ust.2, § 2 ust.3 oraz § 2 ust.4, oddalając skargę w pozostałej części.