Uzasadnienie
M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 33.600 zł za zajęcie pasa drogowego, z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.
Kara dotyczyła zajęcia fragmentu pasa drogowego ul. M. w Ł., w związku z umieszeniem na nim tymczasowego obiektu budowlanego - ogródka piwnego - o łącznej powierzchni 42 m² w czasie od dnia 1 września 2013 r. do dnia 16 września 2013 r. tj. przez okres 16 dni.
Z uzasadnień do decyzji wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne sprawy:
M. J. uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w opisanym miejscu na okres od dnia 1 czerwca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. Po dniu 31 sierpnia 2013 r. w wyniku przeprowadzonych kontroli organ I instancji ustalił, że przedmiotowy fragment pasa był zajęty również po dacie określonej w zezwoleniu, ponieważ urządzenia ogródka piwnego zostały usunięte dopiero w dniu 17 września 2013 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, że ustalenie, iż pas drogowy jest zajęty, pomimo upływu terminu określonego w zezwoleniu, w każdym przypadku obliguje organ do nałożenia kary w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U 2007, Nr 19, poz. 115 ze zm.) i, że organ I instancji nie ma obowiązku informowania osób zajmujących pas drogowy o przekroczeniu terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Na M. J. ciążył obowiązek usunięcia obiektu najpóźniej do dnia 31 sierpnia 2013 r., a zainteresowany obowiązku tego nie wykonał oraz nie złożył w odpowiednim czasie wniosku o nowe zezwolenie. Kolegium podkreśliło końcowo, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie dopuszczają także możliwości wniesienia zwykłej opłaty za czas zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. J. wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ponosząc zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuprawnione wymierzenie skarżącemu kary za zajęcie pasa drogowego. Wskazał ponadto, że w toku postępowania naruszono zasady "dobrej administracji" poprzez zaniechanie, polegające na niepoinformowaniu skarżącego o przekroczeniu okresu zajmowania pasa drogowego na podstawie wcześniej wydanej decyzji i ograniczenie się do dokumentowania kolejnych dni przekroczenia terminu w celu doprowadzenia do sytuacji, w której skarżący zostanie zmuszony do uiszczenia wysokiej opłaty karnej.
Skarżący zaznaczył, że postępowanie zostało formalnie wszczęte dopiero w dniu 20 września 2013 r. lecz de facto toczyło się ono już wcześniej tj. w okresie od 2 do 17 września 2013 r. i w tym kontekście trudno uznać racje organu, aby skarżącemu zagwarantowano czynny udział w postępowaniu. Skarżący zaznaczył, że niezwłocznie usunąłby ogródek, gdyby został poinformowany o naruszeniu prawa, jakiego się dopuścił. Z akt sprawy wynika, że przeprowadzając kontrolę w dniu 2 września 2013 r. organ I instancji miał pełną świadomość wygaśnięcia terminu udzielonego zezwolenia. Pomimo to działał na szkodę obywatela i nie zawiadomił strony o planowanych czynnościach kontrolnych, co narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa oraz art. 28 i 61 § 1 i 4 Kpa.
Skarżący wskazał końcowo, że zapadło wiele wyroków sądów administracyjnych uchylających decyzje o karze za zajmowanie pasa drogowego z uwagi na naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji. W tym zakresie skarżący powołał się m.in. na wydany w podobnej sprawie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 32/13.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta – w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "ppsa") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).
W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia więc uwzględnienie skargi także z takich powodów, których nie podniesiono podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a które skutkują wadliwością decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego; dodać przy tym należy, iż przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji.
Sąd uznał, że skarga M. J. jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu nie tylko z przyczyn w niej podniesionych.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 29 października 2013 r., mocą której nałożono na M. J. karę pieniężną w wysokości 33.600 zł za umieszczenie w pasie drogowym ul. M. w Ł. urządzeń tymczasowego obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami dróg – ogródka piwnego, o łącznej przyjętej powierzchni 42 m² w czasie od dnia 1 września 2013 r. do dnia 16 września 2013 r. tj. przez okres 16 dni.
Utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oznacza pełną aprobatę podjętego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w wersji na dzień orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - Dz. U. z 2007 r., Nr 19. poz.115 ze zm.) przewidujący, generalnie – że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, przewidujący związane z tym opłaty oraz – przewidujący wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na wymienione w przepisie cele bez zezwolenia zarządcy drogi, zatem – również w przypadku przekroczenia terminu określonego w zezwoleniu.
Zatem oczywistym jest, że wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi wymaga ustalenia, do kiedy wnioskodawcy przysługiwało prawo zajmowania pasa drogowego.
W przedstawionych Sądowi aktach sprawy znajdują się dwie decyzje organu I instancji ustalające okres i warunki zajmowania pasa drogowego pod przedmiotowy ogródek piwny, tj. decyzja Burmistrza Miasta z dnia 18 lipca 2013 r. nr [...] wydana na wniosek M. J. z dnia 3 kwietnia 2013 r., w którym wnioskodawca prosi o zezwolenie na postawienie ogródka piwnego przy posesji od strony ul. M. na okres 120 dni (z dopiskiem z poprawioną ręcznie datą) z zezwoleniem na zajęcie części pasa drogowego pod ogródek piwny i druga decyzja Burmistrza Miasta - z dnia 20 sierpnia 2013 r. nr [...], zmieniająca - na wniosek M. J. - adresata decyzji tj. przenosząca zezwolenie na firmę "O" M. J..
Treść obu tych zezwoleń budzi uzasadnione wątpliwości - zatem - w kontekście decyzji o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu podanego w zezwoleniu wymaga omówienia i uściślenia.
Otóż M. J. we wniosku z dnia 3 kwietnia 2013 r. wnosił o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez 120 dni, a w uzasadnieniu do decyzji Burmistrza z dnia 18 lipca 2013 r. nr [...] podano, że "uwzględnia ona w całości żądanie strony, zatem nie wymaga uzasadnienia".
Natomiast decyzja Burmistrza Miasta z dnia 20 sierpnia 2013 r. nr [...] w osnowie orzeka, że zmienia decyzję własną z dnia 20 sierpnia 2013 r., lecz takiej decyzji w aktach brak.
Zachodzą zatem wątpliwości dlaczego wniosek M. J., pochodzący z dnia 3 kwietnia 2013 r. załatwiony został decyzją wydaną dopiero w dniu 18 lipca 2013 r. i opiewał na wydanie zezwolenia od dnia 1 czerwca 2013 r. (czyli – wstecz) i dlaczego organ I instancji aprobujący zajęcie pasa drogowego bez wiążącej decyzji od dnia 1 czerwca 2013 r. do 18 lipca 2013 r. (z przyczyn leżących po stronie organu) nie stosował równej miary i we wrześniu 2013 r., gdy organ ten stwierdził przekroczenie terminu zezwolenia, również wstecz nie udzielił zezwolenia firmie "O."?.
Dalej - w aktach brak informacji, by zmiana pierwotnego zezwolenia na wniosek M. J. z dnia 20 sierpnia 2013 r. była wnioskowana i aprobowana przez firmę "O." M. J., czyli - adresata i beneficjenta decyzji oraz – adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 33.600 zł za przekroczenie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Co prawda odpis decyzji nr [...] doręczono M. J., ale w aktach brak informacji, by skarżącemu doręczono również odpis decyzji nr [...] z dnia 20.08.2013 r., zatem – trudno uznać, by adresat znał szczegółowo treść i termin udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod ogródek piwny.
Dodać przy tym należy, że zgodna z prawem decyzja administracyjna musi być jasna, dokładna, zrozumiała dla jej adresatów, a jej treści nie można się domyślać bądź przypuszczać, że w istocie jest inna, niż wynika z dokumentu.
Nie bez znaczenia pozostaje przy ocenie działań organu I instancji, że opłata, jaką nałożono w drodze opisanych decyzji administracyjnych przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynosiła 19.320 tys. zł.
Powracając do oceny zgodności z prawem decyzji zaskarżonych w niniejszym postępowaniu należy zgodzić się z zarzutami skargi, że ukaranie obywatela karą administracyjną w każdej wysokości, a – jak tu – 33.600 zł, winno – generalnie – nastąpić po prawidłowym wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w toku którego, jak nakazuje art. 7,8,9 i 10 kpa, organy zobligowane są respektować słuszny interes obywateli, udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, budzić ich zaufanie do władzy publicznej i zapewniać czynny udział w każdym jego stadium.
Z drugiej jednak strony wymienione obowiązki organu, którym w niniejszym postępowaniu organ I instancji uchybił, same przez się nie zwalniają skarżącego z jego obowiązków, a zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu do decyzji organu odwoławczego, że Burmistrz Miasta nie musi przypominać czasowym użytkownikom pasa drogowego o upływie terminu, na jaki uzyskali zezwolenie na jego zajęcie.
Ponieważ jednak w niniejszej sprawie zachodzą opisane wątpliwości co do określenia końcowego terminu zajęcia pasa drogowego przez firmę "O." M. J. na umieszczenie na ul. M. w Ł. ogródka piwnego, a wyjaśnienie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla wymierzenia i obliczenia kary za przekroczenie terminu określonego w zezwoleniu, Sąd uznawszy, że okoliczności faktyczne sprawy nie zostały wyjaśnione w stopniu pozwalającym na prawidłowe jej rozstrzygnięcie, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy – p.p.s.a. Braki w ustaleniach faktycznych prowadziły bowiem do naruszenia – przy orzekaniu przez organy – przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych, a opisane wady postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy.
O kosztach orzeczono w myśl art. 200 cyt. ustawy – p.p.s.a., a orzeczenie zawarte w pkt. 3 sentencji wyroku ma umocowanie w art. 152 tej ustawy.
W dalszym postępowaniu organy ustalą, respektując zasady wynikające z art. 10 § 1 kpa, kiedy upłynął termin zezwolenia firmie "O." M. J. w Ł. na zajęcie pasa drogowego ul. M. w Ł. pod usytuowanie tam urządzeń ogródka piwnego i w zależności od ustaleń podejmą dalsze czynności.