Uzasadnienie
I. M. i A. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lutego 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego z upoważnienia Starosty przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie Skierowania nr [...] z dnia 30 stycznia 2017 r. kierującego małoletniego S. M. do placówki socjalizacyjnej A w K. z dniem 30 stycznia 2017 r.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Wydział Rodzinny i Nieletnich w sprawie prowadzonej z urzędu o pozbawienie władzy rodzicielskiej A. – K. i I. M. w pkt 1 tego postanowienia zmienił punkt 1 postanowienia z dnia 4 lipca 2014 r. w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia w ten sposób, że orzekł o zabezpieczeniu interesów małoletniego syna wymienionych – S. M. - poprzez umieszczenie go w placówce opiekuńczo- wychowawczej, w miejsce nadzoru kuratora sądowego, a w pkt 2 zobowiązał A. K. i I. M. do wydania małoletniego S. M. przedstawicielowi placówki opiekuńczo- wychowawczej w terminie 3 dni.
Na tej podstawie, działając w ramach upoważnienia Starosty, w dniu 30 stycznia 2017 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wydał skierowanie nr [...] o skierowaniu małoletniego S. M. do placówki socjalizacyjnej A w K. z dniem 30 stycznia 2017 r.
Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2018 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji – Skierowania nr [...]. Wnioskodawcy skierowali wniosek za pośrednictwem PCPR do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśniając, że dotyczy on decyzji administracyjnej PCPR nr [...] z dnia 30 stycznia 2017 r., kierującej syna S. M. do placówki opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego A w K. z dniem 30 stycznia 2017r. Wskazali, że przedmiotowe skierowanie nie może być traktowane jako czynność materialno-techniczna, gdyż w istocie jest ono decyzją administracyjną. Podali, że domagają się stwierdzenia nieważności skierowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. W ocenie wnioskodawców od 2012 r. sądy nie kierują już dzieci do konkretnych placówek, a jest to zadaniem powiatu. Jednocześnie zdaniem wnioskodawców upoważnienie Starosty [...] nie upoważniało pana G. M. do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie kierowania dzieci do placówek opiekuńczo-wychowawczych.
Wniosek skarżących został przesłany przez PCPR do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze wskazaniem, że wydanie skierowania nie było poprzedzone żadnym postępowaniem administracyjnym.
Postanowieniem z dnia 7 lutego 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego z upoważnienia Starosty przez Dyrektora PCPR Skierowania nr [...] z dnia 30 stycznia 2017 r. w sprawie umieszczenia małoletniego S. M. w placówce socjalizacyjnej A w K. z dniem 30 stycznia 2017 r. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 61 a § 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm.) powoływanego dalej jako k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. 2018, poz. 998 ze zm.).
W uzasadnieniu organ wskazał, że - wbrew twierdzeniom wnioskodawców - skierowanie małoletniego do przedmiotowej placówki na podstawie postanowienia sądu nie może być uznane za decyzję administracyjną, względem której przysługiwałby wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Kolegium wskazało ponadto, że kwestia oceny charakteru prawnego skierowania małoletniego do placówki opiekuńczo-wychowawczej była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Dostrzegając istniejące w tym zakresie rozbieżności Kolegium wskazało, że nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanym przez wnioskodawców wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 176/17, że skierowanie stanowi decyzję administracyjną. Aprobując i przytaczając w uzasadnieniu inne wyroki sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny prezentujące stanowisko przeciwne (tj. akcentujące, że skierowanie do placówki ma charakter czynności materialno-technicznej) Kolegium podkreśliło, że regulacja zawarta w art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 182 ust. 2 tej ustawy oraz w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz.U. 2011, nr 292, poz. 1720 ze zm.) powoływanego dalej jako "rozporządzenie", nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie skierowania małoletniego do przedmiotowej placówki.
Brak jest zatem przepisu prawa stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji mogącej być przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. Powyższe niewątpliwie stanowi zaś "uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., wykluczającą możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro wskazane przez wnioskodawców skierowanie nie ma takiego charakteru.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisane wyżej postanowienie skarżący podtrzymali stanowisko, że skierowanie nr [...] stanowi decyzję administracyjną, która z uwagi na to, że rażąco narusza prawo, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie postępowania nieważnościowego. Skarżący wskazali, że Kolegium poprzez uznanie, że skierowanie jest czynnością materialno-techniczną podważa orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku WSA w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 176/17 wskazano bowiem, że "skierowanie nie stanowi czynności materialno-technicznej" ponieważ redakcja przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia (czasownikowe znamię "kieruje") wskazuje na istnienie materialnoprawnej podstawy do podjęcia przez powiat (tj. starostę lub osobę przez niego upoważnioną) rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie skierowania dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia Kolegium i stwierdzenia jego nieważności, jak również o stwierdzenie nieważności skierowania [...] z dnia 30 stycznia 2017 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skierowanie syna skarżących do placówki opiekuńczo-wychowawczej ma charakter decyzji administracyjnej, czy też jest czynnością materialno-techniczną. Kwestia ta ma przesądzające znaczenie dla dopuszczalności zastosowania przez organ art. 61 a § 1 k.p.a., tj. odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 156 k.p.a.
Zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne, w tym również postępowanie prowadzone przez organ w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniesienie wniosku do organu nie wiąże się jednak z automatycznym wszczęciem postępowania w danej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na treść skierowanego przez skarżących wniosku, po stronie organu powstał obowiązek ustalenia, czy wskazane przez wnioskodawców "skierowanie" w ogóle stanowi decyzję administracyjną, a zatem czy może być przedmiotem wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym z art. 156 k.p.a., mającym zastosowanie wyłącznie do decyzji administracyjnych (oraz z mocy art. 126 k.p.a. postanowień zaskarżalnych zażaleniem i przewidzianych w art. 134 k.p.a.), a nie wszystkich aktów czy czynności, wydawanych i podejmowanych przez organy administracji publicznej.
W celu ustalenia charakteru prawnego objętego wnioskiem "skierowania" konieczne jest wyjaśnienie okoliczności jego wydania.
Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, postanowieniem z dnia 4 lipca 2014 r. Sąd Rejonowy udzielił zabezpieczenia interesom małoletniego S. M., syna A. K. i I. M., którzy byli w tym czasie małżeństwem, w ten sposób, że ustalił nadzór kuratora sądowego. Następnie- w toku postępowania o pozbawienie skarżących władzy rodzicielskiej- postanowieniem z dnia 27 stycznia 2017 r. zmienił postanowienie z dnia 4 lipca 2014 r. poprzez udzielenie zabezpieczenia - umieszczenie małoletniego w placówce opiekuńczo- wychowawczej.
Mając na uwadze zmianę postanowienia przez sąd, w dniu 30 stycznia 2017 r. Dyrektor PCPR, działając z upoważnienia Starosty, wydał skierowanie [...], w którym zaznaczając, że jest ono wydawane na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia oraz na podstawie postanowienia sądu rodzinnego z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. [...], skierował małoletniego S. M. do placówki socjalizacyjnej A w K. z dniem 30 stycznia 2017 r.
Z przytoczonych powyżej okoliczności wynika, że rzeczywistą podstawą umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej było postanowienie sądu cywilnego z dnia 27 stycznia 2017 r., zmieniające dotychczasowe postanowienie sądu z dnia 4 lipca 2014 r. Wydanie przez Dyrektora PCPR w dniu 30 stycznia 2017 r. skierowania nr [...] S. M. do placówki A nastąpiło wykonawczo w stosunku do tego postanowienia. W postanowieniu zmieniającym sąd uznał, że sytuacja małoletniego jest wypadkiem nie cierpiącym zwłoki i konieczne jest natychmiastowe udzielenie zabezpieczenia poprzez umieszczenie go w placówce opiekuńczo- wychowawczej.
Sąd podziela stanowisko Kolegium, że przedmiotowe skierowanie nie stanowi decyzji administracyjnej i jest czynnością z zakresu administracji o charakterze materialno-technicznym. Organ administracji nie orzekał władczo o umieszczeniu dziecka w placówce, a podstawę wydania skierowania stanowiło konkretne postanowienie sądu rodzinnego, podjęte w ramach postępowania opiekuńczego, prowadzonego przez ten sąd z urzędu w oparciu o przepisy k.p.c. Zauważyć należy, że sąd rodzinny wskazał jako podstawę wydanego postanowienia m.in. art. 755 § 1 pkt 4 k.p.c., z którego wynika, że sąd udziela zabezpieczenia w sposób, jaki stosownie do okoliczności uzna za odpowiedni, w szczególności może uregulować sposób roztoczenia pieczy nad małoletnimi dziećmi.
Powyższe rozwiązanie znajduje potwierdzenie w art. 35 ust.1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu.
W § 2 rozporządzenia wskazano w ust. 1 i 3, że dziecko do placówki opiekuńczo-wychowawczej kieruje powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka., a jeżeli powiat nie może skierować dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej z powodu braku odpowiedniej placówki opiekuńczo-wychowawczej lub z powodu braku miejsca w placówce opiekuńczo-wychowawczej na jego terenie, zwraca się do innego powiatu z wnioskiem o skierowanie dziecka do odpowiedniej placówki opiekuńczo-wychowawczej. W tym kontekście przepis rangi podustawowej tj. ("dziecko do placówki opiekuńczo-wychowawczej kieruje powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka") nie powinien być traktowany jako podstawa do wydania decyzji administracyjnej i konkurować z przyznaną sądom powszechnym kompetencją do decydowania o umieszczeniu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej jako jednej z form pieczy zastępczej.
Odnosząc się do zarzutów skargi, że uznanie skierowania za czynność materialno-techniczną stoi w sprzeczności z orzecznictwem sądowoadministracyjnym wskazać należy, że kwestia charakteru prawnego skierowania małoletniego dziecka do konkretnej placówki opiekuńczo-wychowawczej przez organ administracji była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Dominującym w orzecznictwie poglądem jest pogląd wyrażony m.in. w przywołanych przez Kolegium wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych o sygn. akt: IV SA/Po 40/18, II SA/Bd 1247/14, IV SA/Gl 378/17 oraz postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OW 16/10, I OW 48/06 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), akcentujących materialno-techniczny charakter skierowania jako czynności administracyjnej. Stanowisko, że kierowanie dziecka do określonej placówki pieczy zastępczej nie następuje w drodze decyzji administracyjnej wyrażono także w doktrynie prawa (S. Nitecki A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz).
Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie aprobuje ten pogląd i przyjmuje go za własny, podzielając stanowisko, że treść § 2 rozporządzenia nie przesądza o charakterze prawnym skierowań do placówek opiekuńczo-wychowawczych. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Z przepisów prawa nie wynika wydanie przez organ decyzji w tej kwestii.
Podkreślić należy, że samo skierowanie ma charakter wtórny wobec orzeczenia sądu o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Skierowanie to ma charakter wykonawczy w stosunku do wydanego orzeczenia sądu cywilnego, które to orzeczenie stanowi istotną ingerencję w prawa dziecka. W takiej sytuacji wszczęcie w tym zakresie kolejnego po postępowaniu sądowym dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego celem wskazania konkretnej placówki, do której kierowany jest małoletni winno, w ocenie Sądu, wynikać z wyraźnego przepisu prawa.
Z tych też względów Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie nie podzielił poglądu odmiennego wyrażonego w przywołanym przez skarżących wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. III SA/Gd 176/17 (publ. CBOSA), w którym wskazano, że skierowanie dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej stanowi decyzję administracyjną, gdyż mocą tej czynności organu dokonuje się istotna ingerencja w prawa dziecka, jak również rodziny, z której to dziecko jest przenoszone do podmiotu zapewniającego mu zaspokojenie funkcji opiekuńczo-wychowawczych.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że należy podzielić stanowisko Kolegium, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której brak jest przepisu prawa, który stanowiłby materialnoprawną przesłankę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie skierowania dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej.
Ponieważ przedmiotem postępowania określonego w art. 156 k.p.a. może być wyłącznie zbadanie wystąpienia przesłanek nieważności decyzji administracyjnej (lub postanowienia), w sytuacji, gdy wniosek skarżących dotyczył aktu innego rodzaju, Kolegium zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a. miało obowiązek odmówić wszczęcia postępowania, mając na uwadze niedopuszczalność wniesionego przez skarżących w tym przedmiocie wniosku.
Nie było też możliwe - w tej sytuacji - odniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi wskazujących na istniejące - w ocenie skarżących - wady zaskarżonego skierowania, ponieważ kwestia ta wykraczała poza spór dotyczący jego charakteru.
Z powyższych względów Sąd, na postawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.