Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 maja 2019 r. nr [...] Wójt Gminy Ł. odmówił E. P. (zwanej dalej "stroną" albo "skarżącą") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – K. W. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; powoływanej dalej także w skrócie jako "u.ś.r.").
W uzasadnieniu wydanej decyzji Wójt Gminy Ł. wskazał, że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 70 – tego roku życia a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 24 marca 2017 r.
W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji skonstatował, że wykluczającym możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie jest fakt, że nie została spełniona przesłanka pozytywna przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., to jest niepełnosprawność osoby niepełnosprawnej – ojca skarżącej nie powstała do ukończenia 18 roku życia ani w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia.
Z okoliczności sprawy wynika również, że strona pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, co – stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. – wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia.
E. P. odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że organ przy interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Strona wskazała, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych – jako przepis uznany za niezgodny z Konstytucją RP – nie mógł być zastosowany w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przywołując treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. podkreślił, że główną przesłanką uzasadniającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem przez osobę sprawującą opiekę. Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być zatem wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży aby wykluczał podjęcie pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze. W ocenie Kolegium nie jest tak, że każdy rodzaj opieki uprawnia opiekuna do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
Analizując realia sprawy organ odwoławczy wskazał, że strona zatrudniona była w latach 2007 – 2009 a opiekę nad ojcem sprawuje od dnia 24 marca 2017 r. Przez osiem lat, licząc od czasu ostatniego zatrudnienia do chwili rozpoczęcia opieki nad ojcem, strona nie podejmowała pracy zarobkowej. Rozpoczęcie opieki nad ojcem nie skutkowało zatem koniecznością rezygnacji z zatrudnienia.
Ponadto Kolegium podniosło, że czynności podejmowane przez stronę w związku z opieką nad ojcem nie wymagają jej stałej obecności przy nim. Ojciec strony ma z pewnością pewne trudności w codziennym funkcjonowaniu, jednakże nie jest unieruchomiony, chodzi na spacery, do lekarza czy do kościoła. Jest w stanie sam spożyć posiłek oraz załatwić potrzeby fizjologiczne. Pomocy potrzebuje przy czynnościach wymagających większego wysiłku. W związku z powyższymi zapatrywaniami Kolegium skonstatowało, że strona nie spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Niezależnie od powyższego Kolegium poddało analizie przesłanki o charakterze negatywnym określone w art. 17 ust. 1b oraz w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.
Zdaniem Kolegium wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie zmienił sytuacji prawnej osób opiekujących się niepełnosprawnymi, których niepełnosprawność powstała po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jak wskazał sam Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.
Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki.
W odniesieniu natomiast do faktu pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego organ odwoławczy wskazał, że strona złożyła oświadczenie o chęci rezygnacji z pobieranego świadczenia w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zdaniem Kolegium nie są w związku z tym zasadne zarzuty odwołania dotyczące uniemożliwienia stronie dokonania wyboru świadczenia oraz odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
E. P. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie wydanych w jej sprawie rozstrzygnięć.
Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.
W skardze podniesiono nadto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 6, art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem skarżącej błędne jest stanowisko Kolegium o braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i opieką nad niepełnosprawnym ojcem tylko dlatego, że skarżąca przestała pracować kilka lat wcześniej. W art. 17 ust. 1 u.ś.r. mowa jest nie tylko o rezygnacji z zatrudnienia ale też o jego niepodejmowaniu. W realiach sprawy jest tak, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, gdyż opiekuje się niepełnosprawnym ojcem. Organ odwoławczy nie jest zaś kompetentny do oceny zakresu wymaganej opieki, gdyż związany jest wnioskami wynikającymi z wiążącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
W ocenie skarżącej organy orzekające nie mogły oprzeć odmowy przyznania żądanego świadczenia na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Z kolei regulacja art. 27 ust. 5 wskazanej ustawy daje skarżącej możliwość wyboru świadczenia bardziej korzystnego. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kliku świadczeń zobligowana jest do pobierania świadczenia mniej korzystnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej także jako "ustawa"), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi skarżąca w dniu 29 kwietnia 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Ojciec skarżącej (ur. 8 [...] 1947 r.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 18 kwietnia 2017 r. Z orzeczenia tego wynika, że niepełnosprawność istnieje od 70 – tego roku życia a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 24 marca 2017 r.
W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był odnieść się do spełnienia przez skarżącą przesłanki pozytywnej warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zapatrywanie to jest istotne zważywszy na fakt, że spełnienie tej przesłanki zostało przez organy orzekające rozważone odmiennie.
Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji nie zakwestionował tego, że skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem i że w związku z tą opieką nie podejmuje zatrudnienia.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał z kolei, że rozpoczęcie opieki nad ojcem nie skutkowało koniecznością rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Ponadto Kolegium podniosło, że czynności podejmowane przez skarżącą w związku z opieką nad ojcem nie wymagają jej stałej obecności przy nim. Zdaniem organu odwoławczego ojciec strony ma z pewnością pewne trudności w codziennym funkcjonowaniu, jednakże nie jest unieruchomiony, chodzi na spacery, do lekarza czy do kościoła. Jest w stanie sam spożyć posiłek oraz załatwić potrzeby fizjologiczne. Pomocy potrzebuje zaś wyłącznie przy czynnościach wymagających większego wysiłku. W związku z powyższymi zapatrywaniami Kolegium skonstatowało, że strona nie spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W ocenie Sądu argumentacja organu odwoławczego w powyższym zakresie zawarta na s. 2 – 4 uzasadnienia wydanej decyzji nie może być uznana za w pełni prawidłową. Kolegium w części poczynionych rozważań skupiło się na okolicznościach ustania zatrudnienia skarżącej w roku 2009 bagatelizując zasadniczą okoliczność, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. W ocenie Sądu organ odwoławczy wyprowadził nadto błędne wnioski co do zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki.
Wskazać należy, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. pominął zasadnicze treści wynikające z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 13 maja 2019 r., z którego jednoznacznie wynika, skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad ojcem wykonując szereg czynności pielęgnacyjnych. W tym zakresie twierdzenia pracownika socjalnego pokrywają się z oświadczeniami samej skarżącej jak i jej ojca.
Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt. 21 lit. a) u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z powyższych przepisów wynika zatem, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia – opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że organy orzekające ustalając stan faktyczny sprawy pominęły a limine okoliczność, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim (co wynika z informacji o członkach rodziny – k. 9/1/1 akt organu pierwszej instancji). Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W aktach przedstawionych Sądowi brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, czy matka skarżącej może sprawować opieką nad mężem oraz czy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jakichkolwiek ustaleń w tej materii świadczy o naruszeniu przez organy orzekające art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Po rozstrzygnięciu wyżej omówionych zagadnień rozważyć należało, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jej opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ ze wskazanego orzeczenia wynika, że niepełnosprawność ojca skarżącej nie powstała w okresach jego życia wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych lecz później. Zapatrywanie to zostało podzielone przez organ odwoławczy.
Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).
Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).
Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).
Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.
Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).
W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).
Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.
Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.
W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Zaistniała zatem odrębna podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1079/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Po rozstrzygnięciu wyżej omówionego problemu rozważyć należało nadto, czy przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Jednak przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
W ocenie Sądu fakt ustalenia skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest sytuacją nieodwracalną.
W świetle art. 27 ust. 5 ustawy, regulującego kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń, w przypadku wyboru przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego zważywszy, że z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika jasna intencja skarżącej co do chęci uzyskania korzystniejszego świadczenia (zob.: wniosek o przyznanie świadczenia oraz oświadczenie skarżącej zawarte w piśmie z dnia 26 kwietnia 2019 r.). W ocenie Sądu już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien być potraktowany przez organy orzekające jako skorzystanie z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, to jest świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.
Jak wskazał zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lipca 2018 r.; (sygn. akt I OSK 235/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia.
W grę może wchodzić np. jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 24 ust. 2 i ust. 4 u.ś.r. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze świadczenia wcześniej przyznanego stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki i wsparcia. Po stronie organu leży zaś podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Nie do zaakceptowania jest w tym świetle sytuacja, w której korzystniejsze świadczenie przyznawane byłoby dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż akty te naruszają wskazane przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (punkt pierwszy wyroku).
O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie w pierwszej kolejności do poczynienia ustaleń istotnych dla ostatecznego stwierdzenia, czy i w jakim zakresie faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem sprawuje skarżąca oraz czy nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie w celu sprawowania tej opieki (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Organ winien nadto ustalić czy ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim i czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W przypadku uznania, że skarżąca spełnia przesłankę pozytywną określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i w sprawie nie występuje określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanka negatywna organ pierwszej instancji uwzględni powyższe stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Organ orzekający winien w takiej sytuacji uwzględnić treść wniosku skarżącej, a nadto oświadczenie skarżącej dotyczące wyboru przysługującego jej świadczenia w trybie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zwrócić należy bowiem uwagę, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) tej ustawy winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, lecz nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane decyzją wcześniejszą.