Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta (...) z dnia 21 września 2020 r., nr (...), odmawiającą M.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej opieką nad babcią B.K..
Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że wnioskiem złożonym w dniu 27 lipca 2020 r. M.S. zwrócił się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad zamieszkującą wraz z nim 90 - letnią babcią B.K.. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 18 grudnia 2006 r. B.K. została zaliczona do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji od 66 roku życia. Orzeczenie wydane zostało na stałe. Z przedłożonego wywiadu środowiskowego wynika, że M.S. pracuje dorywczo oraz zajmuje się babcią.
Organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie spełnił przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. 2020 poz. 111 - dalej zwanej jako: "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ jednocześnie podkreślił, że w sprawie nie można pominąć tej przesłanki mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), stwierdzającego niekonstytucyjność art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż w uzasadnieniu wyroku wskazano, że wyrok ten nie oznacza usunięcia kryterium daty powstania niepełnosprawności z ustawy. Nie kreuje on także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa.
Po rozpoznaniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazało na brak związku przyczynowego pomiędzy opieką sprawowaną przez M.S. nad B.K., a jego rezygnacją z zatrudnienia lub brakiem możliwości podjęcia takiego zatrudnienia. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by faktycznie zrezygnował on z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad babcią. Nie przedstawił także żadnych świadectw pracy ani też nie potwierdził, że jest osobą bezrobotną poszukującą zatrudnienia. M.S. przyznał, że sprawując opiekę nad babcią jednocześnie pracuje dorywczo, oraz sprawuje opiekę nad swymi małoletnimi dziećmi. W ocenie Kolegium zakres sprawowanej opieki nad B.K. nie świadczy o tym, by była to opieka całodobową.
Zdaniem Kolegium opieka wnioskodawcy nad babcią nie jest na tyle absorbująca by stanowiła jedyne w ciągu dnia zajęcie, uniemożliwiające stronie podjęcie zatrudnienia. Kolegium podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensata utraty uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Wymiar tej opieki musi być na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Kolegium przyjęło, że gdyby wnioskowane świadczenie zostało stronie przyznane w niniejszej sprawie, stanowiłoby ono uzupełnienie podstawowego źródła dochodu. Normalną rzeczą jest pomoc członkowi najbliższej rodziny w podeszłym wieku i osobom chorym w zakupach, sprzątaniu, praniu, prasowaniu, przygotowywaniu posiłków i pomoc w czynnościach higienicznych, a nawet asystowaniu w czasie wizyt u lekarza.
Pomocy takiej M.S. zapewne by udzielił B.K. z racji jej wieku i choroby, nawet w sytuacji, gdyby nie legitymowała się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poza czynnościami higienicznymi zakres opieki taki jak zakupy, sprzątanie, pranie, gotowanie, podawanie posiłków, pranie, załatwianie spraw urzędowych, wizyty u lekarza i zakup leków, to czynności zaliczane do czynności dnia codziennego, wykonywanych niezależnie od innych czynności związanych z opieką nad osobą niesamodzielną czy chorą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymagającą konieczności stałej, długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Kolegium podkreśliło, że w sprawie ma zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności utracił cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać z pominięciem tej przesłanki. Kolegium podzieliło również linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która uznaje, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.
M.S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że z powołanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą wnioskowanego świadczenia jest rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Opieka sprawowana nad niepełnosprawną babcią uniemożliwiła skarżącemu podjęcie zatrudnienia. Obecnie obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności sprawowania opieki przez całą dobę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W rozpoznawanej sprawie organy zgodnie odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia jednakże dokonały tego z odmiennych powodów. Organ I instancji przyjął, że w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1 b u.ś.r., gdyż z załączonego do wniosku orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 18 grudnia 2006 r., wydanym na stałe, wynika, że B.K. została zaliczona do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji od 66 – go roku życia. Według organu przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. nadal ma wpływ na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, bowiem w ocenie organu nie zmienia on w tym zakresie sytuacji prawnej.
W kwestii różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi ze względu na moment powstania niepełnosprawności Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Kolegium, zgodne z jednolitym obecnie orzecznictwem sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Zatem Kolegium słusznie uznało, że data powstania niepełnosprawności u wymagającej opieki babci skarżącego nie uzasadnia odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia.
Według Kolegium powodem uzasadniającym odmowę przyznania świadczenia w niniejszej sprawie jest natomiast niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a mianowicie brak związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy zapewnieniem przez wnioskodawcę opieki niepełnosprawnej babci, a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia, gdyż wskazany zakres obowiązków w ramach sprawowanej opieki, w ocenie Kolegium, nie stanowi opieki całodobowej i nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia aktywności zawodowej. Związek ten wyklucza także sprawowanie jednoczesnej opieki nad dziećmi oraz zadeklarowanie o podejmowanych przez skarżącego pracach dorywczych. Nadto organ wskazał również jako przeszkodę do wypełnienia powyższej przesłanki niepotwierdzenie przez skarżącego faktu bycia osobą bezrobotną.
W tym miejscu, w kwestii związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy, a koniecznością sprawowania opieki przez skarżącego, Sąd pragnie przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjny wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 874/15. W wyroku tym wskazano na niedopuszczalność różnicowania sytuacji prawnej osób, które z powodu sprawowania opieki rezygnują z wykonywanej już pracy oraz tych, które z tego samego powodu rezygnują z samego podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Obie te grupy osób powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Rezygnację należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki.
Z punktu widzenia takiego celu świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z trwającego zatrudnienia, czy rezygnacja z jego podjęcia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach konstytucyjnie chronionych: godności człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej i w zasadzie równości wobec prawa.
Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 18 grudnia 2006 r. wynika, że babcia skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności z powodu upośledzenia narządu ruchu (kod 05-R). Orzeczony stopień ma charakter trwały i został wydany na stałe. Ponadto orzeczenie to zostało wydane ze wskazaniem korzystania z sytemu środowiskowego wsparcia, co istotne ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast z kwestionariusza przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 9 września 2020 r. wynika, że babcia skarżącego nie chodzi, porusza jedynie rękoma. Skarżący zabiera babcię na spacery na wózku inwalidzkim. Wskazano w wywiadzie, że babcia skarżącego zażywa sporo leków, dogląda ją również pielęgniarka środowiskowa. Pracownik socjalny nie zauważył zaniedbań ze strony skarżącego, ocenił jego opiekę nad babcią jako poprawną.
Należy zauważyć, że B.K. zamieszkuje wraz ze skarżącym, który samodzielnie sprawuje nad nią realną, codzienną, kompleksową opiekę. Czynności wykonywane w ramach opieki zostały opisane w wywiadzie środowiskowym jaki i zostały wymienione w załączniku (nr 3) do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Należą do nich między innymi: mycie, gotowanie, przepieranie, pampersowanie, obcinanie paznokci, umawianie do lekarzy, pobieranie recept, a także smarowanie kremami przeciw odparzeniom, mierzenie ciśnienia, mierzenie poziomu cukru, podawanie insuliny, podawanie innych leków, czynności związane z przygotowywaniem opału do palenia w piecu, odśnieżanie drogi zimą.
Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że B.K. nie jest w istocie zdolna do samodzielnej egzystencji. Zakres sprawowanej opieki jest bardzo obszerny bowiem skarżący pomaga podopiecznej we wszystkich czynnościach dnia codziennego. W codziennym funkcjonowaniu niezbędna jest jego pomoc. Z akt administracyjnych nie wynika, by inna osoba sprawowała opiekę nad B.K., zaś sam charakter i skutki jej niepełnosprawności (w szczególności brak możliwości poruszania się) przesądzają o potrzebie takiej ciągłej opieki.
Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Przepis ten nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r.; sygn. akt I OSK 2201/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia poczynione w trakcie wywiadu jak i znajdujące się w aktach orzeczenie o niepełnosprawności w wystarczający sposób potwierdzają, że babcia skarżącego potrzebuje codziennej, stałej opieki.
Kolegium podnosiło zastrzeżenia, co do możliwości połączenia przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną babcią, z równoczesnym wychowywaniem dzieci. Zdaniem organu świadczy to o tym, że zaangażowanie skarżącego w opiekę nad babcią nie jest permanentne i nie stanowi przeszkody do podjęcia zatrudnienia. Nie sposób zgodzić się z tego rodzaju argumentacją, w odniesieniu do rodziny wspólnie zamieszkującej z osobą wymagającą opieki. Prowadziłaby ona do wyłączenia osób posiadających dzieci z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, samo w sobie uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia nie wyklucza bynajmniej równoczesnej opieki i dbałości o własne, wspólnie zamieszkujące dzieci.
Wątpliwości co do spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium dostrzegało również w oświadczeniu skarżącego o wykonywanych pracach dorywczych. Pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" ustawa o świadczeniach rodzinnych definiuje w art. 3 pkt 22 jako pracę wykonywaną na podstawie: stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko wówczas, gdy osoba sprawująca opiekę rezygnuje ze świadczenia pracy na podstawie stosunków prawnych, wymienionych w art. 3 ust. 22 ustawy.
Organy administracji nie wyjaśniły w żaden sposób jakiego rodzaju prace dorywcze wykonywał skarżący. Pracą dorywczą może być podejmowane sporadycznie zajęcie trwające określony, krótki czas, nie wykluczający sprawowania pełnej opieki nad osobą niepełnosprawną. Podejmowanie przez opiekuna takiego zajęcia może być uzasadnione, a nawet konieczne w sytuacji braku środków utrzymania i pomocy ze strony władz publicznych. Podejmowanie się prac dorywczych wykluczałoby przyjęcie, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia tylko w przypadku, gdyby rodzaj i skala czasowa tych, konkretnie określonych prac opiekę uniemożliwiał.
To, że skarżący nie wykazał tego, że jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Przesłanką uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem zarejestrowanie się w urzędzie pracy, czy też poszukiwanie pracy, ale rezygnacja z pracy lub jej nie podejmowanie w celu sprawowania opieki. Należy zwrócić uwagę, że organy administracji paradoksalnie w wielu orzeczeniach stały wprost na stanowisku, że posiadanie statusu bezrobotnego uniemożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Rzeczą organu administracji będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej oceny prawnej i dokonanie niezbędnych ustaleń co do wykonywanych przez skarżącego prac dorywczych. Jeśli dokonane ustalenia wykażą, że charakter wykonywanych prac i ich wymiar nie koliduje ze sprawowaną przez skarżącego opieką i nie daje podstaw, by wykonywanie tej opieki zakwestionować, to zasadnym będzie uwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm).
Wyrok został wydany w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.