Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 16 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 180/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 26 lipca 2019 r. odmawiającą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 28 czerwca 2019 r. T.J. (dalej zwana także "stroną", "skarżącą" zwróciła się do Wójta Gminy z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – A.J..

Wójt Gminy decyzją z dnia 26 lipca 2019 r. (nr (...)) – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."), art. 1 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 11, pkt 21 lit. a/, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b, art. 20, art. 23 ust. 1-3, ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej w skrócie: "u.ś.r.") - odmówił T.J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – A.J..

W uzasadnieniu organ wskazał, że strona jest małżonką osoby niepełnosprawnej, ostatnio zatrudniona była w latach 1996-1997. Mąż wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 6 marca 2019 r., na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 lutego 2019 r., natomiast nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność (wniosek o wydanie orzeczenia został złożony w dniu 12 lutego 2019 r.).

Z tego powodu w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., niezbędna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazująca na wiek powstania niepełnosprawności. Natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekający o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, sam w sobie nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy. Nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Wykonanie wyroku Trybunału wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Organ ponadto zaznaczył, że w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 17 lipca 2019 r. ustalono, że mąż wnioskodawczyni – A.J. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z powodu schorzeń takich jak: tętniak pod kolanem, stan po amputacji prawej stopy oraz problemy z biodrem. Przyjmuje leki na zakrzep krwi oraz na stawy. Małżeństwo utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego. T.J. nie posiada uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych, ponieważ nigdy nie pracowała zawodowo (z oświadczenia strony wynika, że pracowała w latach 1996-1997). Mąż wnioskodawczyni wymaga wsparcia innych osób przy wykonywaniu podstawowych czynności życiowych i wsparcie to zapewnia mu żona, pomagając przy kąpieli, ubieraniu oraz utrzymaniu codziennej higieny. Strona kontroluje sytuację zdrowotną męża, umawia go na wizyty lekarskie, wykupuje recepty oraz podaje mężowi lekarstwa.

Nie jest on w stanie sam przygotować sobie posiłku lub ubrań. Nie wymaga jednak karmienia i jest w stanie samodzielnie spożyć przygotowany przez żonę posiłek. Potrafi się podpisać, logicznie się wypowiada. Jest po amputacji prawej stopy i porusza się przy pomocy kul łokciowych; podjął także starania o zakup protezy. Ponadto posiada również problem z biodrami i oczekuje na zabieg wszczepienia implantu. Ma niewielkie możliwości samodzielnego poruszania się - wykonuje tylko kilka kroków przy pomocy kul.

Na podstawie dokumentu dołączonego do wniosku zatytułowanego "Czynności wykonywane podczas opieki nad A.J." ustalono, że strona wykonuje następujące czynności związane z opieką nad mężem: pobudka - 2 razy; kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, mycie protezy, mycie zębów, moczenie nóg -codziennie; prowadzenie do toalety, podmywanie – codziennie; smarowanie kremami; przygotowanie ubrań, ubieranie - 2 razy; ćwiczenia fizyczne - 5 razy; mierzenie ciśnienia-codziennie; podawanie leków - w zależności od potrzeb; przygotowanie posiłków, podanie posiłków - 4 razy; sprzątanie, prasowanie, pranie - 7 razy w tygodniu; wizyty lekarskie - w zależności od potrzeb; opłacanie rachunków - raz w miesiącu; robienie zakupów, realizacja recept - w zależności od potrzeb; załatwianie spraw urzędowych - w zależności od potrzeb; wyjścia na spacery - 2 razy dziennie; przygotowanie opału, przynoszenie opału, palenie w piecu - w zależności od potrzeb; odśnieżanie drogi w zimę; czynności ogrodnicze; masaże, oklepywanie.

Według organu czynności opisane przez stronę związane z opieką nad mężem, w szczególności sprzątanie, gotowanie i prasowanie, opłacanie rachunków, odśnieżanie, czynności ogrodnicze, palenie w piecu, to - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - zwykłe czynności domowe wykonywane przez osoby pracujące zawodowo, prowadzące gospodarstwo domowe. Prace te nie wymagają konieczności rezygnowania z zatrudnienia, ponieważ nie są to czynności wielogodzinne. Z kolei ubieranie, kąpiel, przygotowywanie posiłków, załatwianie spraw urzędowych, wyjścia na spacery, podawanie leków (nie wskazano, aby były to leki, których podanie wymaga pomocy innych osób), trudno uznać za czynności na tyle długotrwałe i czasochłonne, aby wnioskodawczyni nie była w stanie podjąć pracy.

Organ stwierdził, że A.J. jest niewątpliwie osobą schorowaną, wymagającą pomocy innych osób i wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, chociażby z uwagi na problemy z poruszaniem, jednak nie jest osobą leżącą, ani pampersowaną. Czynności opiekuńcze, które wykonuje strona względem męża trudno uznać za tak absorbujące i wielogodzinne, że nie dałyby pogodzić się z podejmowaniem pracy zarobkowej.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy w imię poświęcenia dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby świadczyć im stałą opiekę. Treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każde niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. To zaś prowadzi do wniosku, że istotą świadczenia opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej (tj. niepodejmującym zatrudnienia bądź rezygnującym z dotychczasowego zatrudnienia), po to, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Celem tego przepisu jest bowiem udzielanie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy zatem częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponosi osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny, na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki.

Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Rezygnacja z zatrudnienia i niepodejmowanie tego zatrudnienia następuje w skutek sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. przepisu była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji, zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia.

W rozpatrywanej sprawie strona nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem. Strona ma 71 lat, obecnie nie pracuje, ale też przez ostatnie 22 lata nie pracowała zawodowo (ostatnie zatrudnienie podejmowała w latach 1996-1997).

Mając powyższe na uwadze w ocenie organu trudno uznać, że została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością opieki. Strona nie mogła zrezygnować z zatrudnienia w celu opieki nad mężem, jeżeli nie podejmowała zatrudnienia przed jego zachorowaniem (jak wynika z akt sprawy amputacja stopy nastąpiła w styczniu 2018 r.) i nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Trudno bowiem uznać, że choroba męża (wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności złożono dnia 12.02.2019 r.) zdeterminowała stronę do podjęcia decyzji o rezygnacji z aktywności zawodowej, której nie podejmowała już od dłuższego czasu.

W tej sprawie zatem nie zostały spełnione przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a ponadto czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze wykonywane przez stronę w związku z opieką nad mężem trudno uznać za wielogodzinne i wymuszające rezygnację z aktywności zawodowej, której strona od kilkunastu lat nie podejmowała.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania T.J., decyzją z dnia 21 listopada 2019 r. (nr (...)), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy zaznaczył, że nie kwestionuje w sprawie faktu sprawowania przez stronę opieki nad mężem ani też jej trudnej sytuacji życiowej. Jednak w sytuacji, gdy ustawowe przesłanki warunkujące możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie zostały łącznie spełnione, to działając zgodnie z przepisami obowiązującego prawa organ I instancji zobligowany był do podjęcia decyzji odmownej.

Organ odwoławczy uznał decyzję organu I instancji za prawidłową i uzasadnioną w świetle przepisów obowiązującego prawa. Organ przychylił się do stanowiska, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że takie stanowisko prezentuje konsekwentnie we wszystkich decyzjach wydawanych w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych przewidzianych przepisami art. 17 u.ś.r.

Odnośnie spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jako jednego z warunków przyznania wnioskowanego świadczenia polegającego na istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy też nie podejmowaniem zatrudnienia a koniecznością zapewniania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Kolegium wskazało, że z analizy akt wynika, iż wnioskodawczyni ostatnio zatrudniona była w latach 1996-1997 r. w BER; nie pracuje obecnie i nie była czynna zawodowo już od 22 lat.

Jednak o niezachowaniu przywołanej przesłanki przesądza przede wszystkim wiek skarżącej, która ma obecnie 71 lat, co oznacza, że nie można jej przyznać statusu osoby zdolnej do podjęcia zatrudnienia czy też osoby nie podejmującej zatrudnienia. W rozumieniu przepisów świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać jedynie osobom zdolnym do zatrudnienia, które realnie mogłyby i chciałyby podjąć zatrudnienie jednak z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie mogą podjąć tego zatrudnienia. Z treści przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. wynika, że nie sama opieka nad osobą niepełnosprawną, wobec której opiekun zobowiązany jest do alimentacji lecz fakt rezygnacji dla jej sprawowania z zatrudnienia, warunkują prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. O tak rozumianej rezygnacji z zatrudnienia, w tym o świadomym niepodejmowaniu zatrudnienia może być mowa, gdy osoba rezygnację taką deklarująca jest obiektywnie rzecz biorąc zdolna do podjęcia zatrudnienia, co oznacza, że na dokonanie takiej oceny niewątpliwie ma wpływ wiek tej osoby.

Ustawodawca różnicuje system zabezpieczenia społecznego w zależności od wieku osoby. Przede wszystkim do pojęcia wieku jako czynnika warunkującego i różnicującego prawo do zabezpieczenia społecznego odwołuje się art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. To m.in. z uwagi na "wiek emerytalny" jednostce gwarantowane jest prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji RP), podczas gdy przed jego osiągnięciem - wyjąwszy przypadki choroby lub inwalidztwa - prawo jednostki do zachowania minimum środków utrzymania traktowane jest odrębnie i w konsekwencji chronione jest w inny sposób (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Na tym założeniu oparty jest w Polsce system zabezpieczenia emerytalnego oraz pomocy społecznej (art. 24 ust. 1 oraz art. 27 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; Dz. U z 2018 r., poz. 1270 oraz art. 6 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej), a także mechanizmy mające wspierać osoby pozbawione zatrudnienia (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy).

Tym samym narzędzia pomocy państwa dla osób pozbawionych źródła utrzymania różnicowane są w zależności od wieku osoby. Brak jest zatem podstaw, by abstrahować od tak przyjętych założeń w przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zwłaszcza, że ustawodawca nie wypowiada się wprost w tym zakresie. Uwzględniając cel przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy zauważyć, że nie jest to pomoc kierowana do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniają stałą lub długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu krewnemu i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zarobkowej. Celem tej regulacji jest zapobieganie sytuacjom, gdy osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia (starań o jego podjęcie) w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama popada w niedostatek tracąc źródło utrzymania, którym z uwagi na wiek jest w założeniu właśnie zatrudnienie.

Natomiast w przypadku osób, które osiągnęły tzw. wiek emerytalny ustawodawca nie upatruje zatrudnienia jako podstawowego źródła utrzymania, choć oczywiście nie jest ono wykluczone. Stąd też nie udziela pomocy z uwagi na jego brak lecz z uwagi na sam wiek, nie zważając, że w konkretnym, indywidualnym przypadku osoba ma fizyczne możliwości podjęcia zatrudnienia (przywołane przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych).

Interpretacja tych samych stanów faktycznych w kontekście zdolności do zatrudnienia oceniana inaczej na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych niż w innych przepisach definiujących dla potrzeb udzielania pomocy o charakterze socjalnym zdolność do podjęcia zatrudnienia i to w sytuacji, gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych samodzielnie nie definiuje zdolności zatrudnienia, naruszałaby spójność systemu prawa. Zarówno bowiem w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 2 ust. 1 pkt 2b), jak i w ustawie o pomocy społecznej (art. 6 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 1), wiek stanowi samodzielną przesłankę oceny zdolności do podjęcia zatrudnienia. Zgodnie z art. 6 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej niezdolność do pracy z tytułu wieku oznacza osiągnięcie wieku emerytalnego określonego w art. 24 ust. 1 oraz w art. 27 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych tj. wieku 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn.

Z kolei z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że za osobę bezrobotną można uznać jedynie osobę zdolną i gotową do zatrudnienia, jeżeli nie ukończyła 60 lat kobieta i 65 lat mężczyzna.

W ocenie Kolegium zdolność do zatrudnienia w przypadku osób, które osiągnęły wiek emerytalny należy ocenić przez pryzmat ww. przepisów ustawy o pomocy społecznej, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, że ta sama osoba na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uznawana będzie za niezdolną do podjęcia zatrudnienia z uwagi na wiek a na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych za osobę mogącą potencjalnie podjąć zatrudnienie.

Organ I instancji słusznie też wskazał, że wnioskodawczyni nie mogła zrezygnować z zatrudnienia w celu opieki nad mężem, jeżeli nie podejmowała zatrudnienia przed jego zachorowaniem (z akt sprawy wynika że amputacja stopy nastąpiła w styczniu 2018 r.). Trudno uznać, by choroba męża w sytuacji, gdy wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności złożony został w dniu 12 lutego 2019 r., przesądziła o podjęciu przez stronę decyzji o rezygnacji z zatrudnienia, którego nie podejmowała już od wielu lat. Z wymienionych przez stronę czynności wykonywanych przez stronę i związanych nad mężem wynika, że takie czynności, jak: sprzątanie, gotowanie, prasowanie, opłacanie rachunków, czynności ogrodnicze, palenie w piecu, to czynności mieszczące się w ramach codziennych czynności domowych a pozostałe związane z pielęgnacją, rehabilitacją i higieną niepełnosprawnego małżonka, nie mają charakteru czynności wielogodzinnych, wykluczających możliwość podjęcia pracy przy założeniu, że w rozumieniu przywołanych przepisów wnioskodawczyni byłaby osobą zdolną do pracy zawodowej, co jednak nie miało miejsca.

Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona przepisem art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r., gdyż organ I instancji wykazał brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zapewnieniem przez wnioskodawczynię niepełnosprawnemu mężowi opieki a zaprzestaniem/niepodejmowaniem zatrudnienia, a po drugie z załączonego do akt sprawy orzeczenia o stopniu o niepełnosprawności wynika, że w przypadku A.J.nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności.

Odnosząc się do treści wniesionego odwołania Kolegium wskazało, że w żadnym razie nie kwestionuje faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawny w stopniu znacznym mężem ani też trudnej sytuacji życiowej. Jednak w sytuacji, gdy ustawowe przesłanki warunkujące możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie zostają łącznie spełnione, organy działając zgodnie z przepisami obowiązującego prawa zobligowane są do podjęcia decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia. Skutkiem powyższego do czasu kiedy w drodze inicjatywy władzy ustawodawczej przepisy obowiązującego prawa nie zostaną zmienione bądź uchylone, organy administracji publicznej rozstrzygając daną sprawę administracyjną są związane tymi przepisami zgodnie z zasadą praworządności określoną przepisem art. 6 k.p.a.

T.J. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; a także wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1. - poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;
2. - poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oraz osiągnięcie przez opiekuna wieku emerytalnego nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej i ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą wnioskowanego świadczenia jest rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Należy wskazać, że dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły jej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r., gdyż brak jest istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zapewnieniem przez wnioskodawczynię niepełnosprawnemu mężowi opieki a zaprzestaniem/niepodejmowaniem zatrudnienia (przy czym organ odwoławczy zaakcentował dodatkowo "wiek emerytalny" skarżącej), sprawowana opieka skarżącej nad mężem polega na wykonywaniu czynności mieszczących się w ramach codziennych czynności domowych a pozostałe związane z pielęgnacją, rehabilitacją i higieną niepełnosprawnego małżonka, nie mają charakteru czynności wielogodzinnych, wykluczających możliwość podjęcia pracy, a ponadto z załączonego do akt sprawy orzeczenia o stopniu o niepełnosprawności wynika, że w przypadku A.J.nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;

1. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
2. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
3. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W ocenie Sądu, choć istotnie – jak wynika z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 6 marca 2019 r. (nr (...)), wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności – pomimo wskazania wobec A.J.(męża skarżącej), że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność (ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 12.02.2019 r.), to jednak okoliczność ta nie mogła mieć znaczenia przy ocenie spełnienia przez skarżącą przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności tych wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest bowiem wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

W niniejszej sprawie organy uznały, że z uwagi na fakt, iż ustalenie stopnia niepełnosprawności męża skarżącej, urodzonego w 1944 r. nastąpiło od daty 12 lutego 2019 r., zaś nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje, to tym samym skarżąca nie spełnia określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunku do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie zmienia w tym zakresie jej sytuacji prawnej.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).

Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem w omawianym zakresie podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.s.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).

Podsumowując tę część rozważań Sądu należy wskazać, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, że skarżąca nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, iż niepełnosprawność jej męża nie powstała przed upływem okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Niezależnie od powyższego nie można podzielić także stanowiska akcentowanego przez organ odwoławczy, z którego wynika, że skarżącej - z uwagi na osiągnięcie "wieku emerytalnego" - nie może być przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; oraz wyroki WSA: w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18; w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19; z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19). Także w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17, OTK-A 2019/36, Dz. U. z 2019 r., poz. 1257) Trybunał Konstytucyjny, orzekając o tym, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności częściowej do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wskazał w uzasadnieniu m.in., że "wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie.

Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają".

W powołanych orzeczeniach zwrócono uwagę, że osoby, które są opiekunami osób niepełnosprawnych, tylko z powodu tego, że nie są w pełni zdolne do podjęcia pracy, jak to ma miejsce w przypadku osób posiadających przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, czy też nawet gdy osiągnęły wiek uprawniający je do otrzymywania emerytury, nie mogą być przez to wykluczone z kręgu osób uprawnionych na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając to na uwadze osiągnięcie wieku emerytalnego przez osobę wnioskującą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może stanowić samo w sobie przesłanki do odmowy tego prawa. Można sobie wyobrazić taką sytuację, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny i pozostaje nadal w zatrudnieniu, rezygnuje z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jak też taką sytuację, że osoba w wieku emerytalnym nie podejmuje – choć mogłaby i chciała - pracy z racji konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Mając to na uwadze Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że o niewypełnieniu w sprawie treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesądza przede wszystkim wiek skarżącej, która ma obecnie 71 lat, co – w ocenie organu odwoławczego - oznacza, że nie można jej przyznać statusu osoby zdolnej do podjęcia zatrudnienia, a w konsekwencji osoby, która może takiego zatrudnienia nie podejmować w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską.

Zaznaczenia wymaga także, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20). W tym kontekście należy wskazać, że organy wskazując na krótkotrwałe i zaszłe zatrudnienie skarżącej, i w istocie bazując jedynie na swoim założeniu, stwierdziły, że w sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji skarżącej z zatrudnienia lub niepodejmowania przez nią zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem.

Jakkolwiek faktycznie zgodzić należy się z organami, że choroba męża nie mogła zdeterminować skarżącej do podjęcia decyzji o rezygnacji z aktywności zawodowej, której ta nie podejmowała już od dłuższego czasu, to jednak nie można się zgodzić, że okoliczność ta nie mogła powstrzymywać skarżącej od podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Brak jest bowiem w materiale dowodowym jakiegokolwiek wyjaśnienia sprawy w tym aspekcie, tj. że skarżąca w istocie byłaby zainteresowana i miała realne możliwości podjęcia jakiejś pracy, jednakże konieczność sprawowania opieki nad mężem uniemożliwiła jej podjęcie takiej pracy.

Zaznaczenia w niniejszej sprawie wymaga także, że jednostka orzecznicza, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, na podstawie ww. schorzeń stwierdziła znaczny stopnień niepełnosprawności u męża skarżącej na stałe i jednocześnie orzekła o "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". W aktach sprawy znajduje się też dokumentacja o charakterze medycznym odnosząca się do A.J.(np. karta informacyjna leczenia szpitalnego A.J.). Sprawowanie zaś przez skarżącą opieki nad mężem zostało opisane w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 16 lipca 2019 r. Pracownik socjalny stwierdził m.in., że A.J. jest osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności z uwagi na swoje znaczne schorzenia. Mężczyzna jest po amputacji stopy prawej, porusza się o kulach łokciowych, podjął starania o zakup protezy.

Ponadto posiada problem z biodrami Oczekuje zabiegu wszczepienia implantu. Mężczyzna posiada niewielkie możliwości poruszania się samodzielnie (wykonuje tylko kilka kroków przy pomocy kul). Sytuacja klienta nie budzi wątpliwości, mężczyzna wymaga wsparcia innych osób przy wykonywaniu podstawowych czynności życiowych (fizjologicznych). Nie jest w stanie samodzielnie przygotować sobie posiłku lub ubrać. Nie wymaga natomiast karmienia, jest w stanie samodzielnie spożyć przygotowany przez żonę posiłek, potrafi się podpisać i logicznie się wypowiada.

Mając powyższe na uwadze, za niezasadne w ocenie Sądu, bowiem nieznajdujące w istocie oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, uznać należy stanowisko organów wyrażone w kwestii niespełnienia przez skarżącą określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na charakter, częstotliwość i czasochłonność czynności podejmowanych przez skarżącą w ramach opieki sprawowanej przez nią nad mężem z punktu widzenia oceny możliwości podjęcia zatrudnienia. Organy stwierdziły bowiem, że niektóre czynności skarżącej związane z opieką nad mężem (w szczególności sprzątanie, gotowanie i prasowanie, opłacanie rachunków, odśnieżanie, czynności ogrodnicze, palenie w piecu) są zwykłymi czynnościami domowymi, wykonywanymi zazwyczaj przez osoby pracujące zawodowo i prowadzące gospodarstwo domowe, dlatego nie można przyjąć, że wymagają one konieczności rezygnowania/niepodejmowania zatrudnienia (nie są wielogodzinne), a z kolei takie czynności jak np. ubieranie, kąpiel, przygotowywanie posiłków, załatwianie spraw urzędowych, wyjścia na spacery, podawanie leków (nie wskazano, aby były to leki, których podanie wymaga pomocy innych osób), trudno jest w ocenie organów uznać za czynności na tyle długotrwałe i czasochłonne, aby wnioskodawczyni nie była w stanie podjąć pracy.

W opisanej sytuacji organy podkreśliły i przyjęły, że A.J.jest niewątpliwie osobą schorowaną i wymagającą pomocy innych osób oraz wsparcia w codziennym funkcjonowaniu (chociażby z uwagi na problemy z poruszaniem), to jednak nie jest osobą leżącą, ani pampersowaną, a czynności opiekuńcze, które wykonuje skarżąca względem męża trudno uznać za tak absorbujące i wielogodzinne, że nie dałyby pogodzić się z podjęciem pracy zarobkowej.

W ocenie Sądu przedstawione stanowisko organów jest nie do zaakceptowania. Przede wszystkim należy wskazać, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie od tego, czy osoba wymagająca opieki jest "osobą leżącą czy pampersowaną", ale od tego czy legitymuje się m.in. orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Co istotne w rozpoznawanej sprawie okoliczność, że mąż skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby, została potwierdzona także przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ - Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K., który w orzeczeniu z dnia 6 marca 2019 r. wyraził swoje stanowisko zaliczając A.J.do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Zgodzić w tym miejscu należy się z organami, że niektóre czynności z natury rzeczy są czynnościami bardziej lub mniej absorbującymi i czasochłonnymi, dotyczą spraw życiowych obu małżonków i są konieczne do wykonania bez względu na fakt czy dotyczą osoby niepełnosprawnej czy też osoby "pełnosprawnej", to jednak – w ocenie Sądu - nie można z tego powodu pomniejszać czy odmawiać sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a tym bardziej w sytuacji - tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w której osoba niepełnosprawna ma niewątpliwie problemy z poruszaniem się i samodzielnym załatwieniem podstawowych życiowych potrzeb (mąż skarżącej – co stwierdzono w trakcie wywiadu środowiskowego - posiada niewielkie możliwości poruszania się samodzielnie i potrzebuje wsparcia innych osób przy wykonywaniu podstawowych czynności życiowych czy fizjologicznych).

Mając powyższe na uwadze dokonana przez organy w tym zakresie ocena materiału dowodowego nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności, w ocenie Sądu, organy formułując wskazane wyżej tezy nie wyjaśniły w istocie z jakich względów odmówiły wiarygodności ustaleniom wywiadu środowiskowego, z którego wynikało, że skarżąca sprawuje nad swoim mężem pełną i adekwatną do stopnia jego niepełnosprawności opiekę.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Z kolei stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że decyzje organów orzekających zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd - działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Ponadto organy dokonają koniecznych ustaleń stanu faktycznego, w szczególności związanych z wyjaśnieniem okoliczności dotyczących niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) z uwagi na konieczność sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem, a także poddadzą raz jeszcze wyjaśnieniom i rozwadze, w szczególności w świetle ustaleń z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, czy skarżąca sprawuje nad swoim mężem opiekę w stopniu umożliwiającym podjęcie zatrudnienia (innej pracy zarobkowej).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).