Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 października 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej "organ I instancji") z dnia 2 września 2021 r., nr [...], którą odmówiono F. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że pismem złożonym w dniu 31 maja 2021 r. F. K. (dalej: strona, skarżący), wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą L. D. Kolegium za bezsporne uznało, że L. D., ur. 01.03.1957r., posiada znaczny stopień niepełnosprawności (orzeczenie z dnia 27.10.2020r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C.), niepełnosprawność istnieje od 60-go roku życia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 czerwca 2017r. Z orzeczenia wynika także, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie wydano do 31 października 2022r. L. D. jest wdową, z uwagi na stan zdrowia wymaga całodobowej opieki. Wnioskodawca od 1 maja 2021r. zamieszkuje wspólnie z siostrą i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Z akt sprawy wynika, że wcześniej opiekę nad niepełnosprawną sprawowała córka, która była uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego do 31 stycznia 2020r.
Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022r., poz. 615), zwanej dalej "ustawą". Nie zgodziło się z organem I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy, z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W jego ocenie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Wskazało dalej, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że L. D. posiada dzieci, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności i są obiektywnie zdolne wypełnić obowiązek alimentacyjny wobec swojej niepełnosprawnej matki.
Ponadto skarżący jest uprawniony do emerytury, a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Jakkolwiek językowa wykładnia tego przepisu może prowadzić do wniosku, że jeżeli uprawniona strona ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne, to jednak zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Organ wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych i stwierdził, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może naruszać zasady równości różnicując w sposób nieuprawniony sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych, zwłaszcza że strona może dokonać stosownego wyboru i zawiesić prawo do pobierania emerytury. Strona reprezentowana przez pełnomocnika nie zawiesiła prawa do pobierania świadczenia emerytalnego, co przesądziło o odmowie przyznania jej wnioskowanego świadczenia.
F. K., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie i ustalenie na rzecz skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 czerwca 2021 r. na czas nieokreślony.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- - naruszenie art. 129 i art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020r., poz. 1359 ze zm.), dalej "k.r.o.", w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że bratu na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad siostrą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,
- - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a ustawy i niezasadne uznanie, że brat niepełnosprawnej L. D. nie jest uprawniony do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią, ponieważ jej dzieci żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i to na nich spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do mamy.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że faktyczną opiekę nad niepełnosprawną sprawuje obecnie jej brat, a jej dzieci nie mogą przejąć opieki nad nią. Jeden z synów M. S. mieszka w Niemczech, a drugi syn Ł. D. wychowuje dwójkę nieletnich dzieci. Z kolei córka A. posiada własną rodzinę, wychowuje córkę i nie jest w stanie sprawować stałej opieki nad mamą, gdyż również sama ma problemy zdrowotne. W ocenie skarżącego organy dokonały błędnej oraz pobieżnej oceny zebranego w sprawie materiału i nie zbadały szczegółowo przyczyn odstąpienia od opieki nad niepełnosprawną przez jej dzieci. Żadne z nich nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawną matką z uwagi na swoje obowiązki zawodowe, zobowiązania rodzinne czy stan zdrowia. W rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności do sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, zaś oceny niemożności sprawowania opieki można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego.
Organy naruszyły treść art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a ustawy i niezasadnie uznały, że brat niepełnosprawnej L. D. nie jest uprawniony do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ jej dzieci żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oceny niemożności sprawowania opieki w stosunku do osoby wymagającej opieki należy dokonywać kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, uwzględniając przy tym inne zgromadzone w sprawie dowody. Wyłączenie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie może z przyczyn obiektywnych i oczywistych takiej opieki sprawować, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny.
Skarżący wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika konieczność uzupełnienia wykładni literalnej wskazanego przepisu wykładnią celowościową i systemową. Zastosowanie literalnej wykładni tego przepisu prowadziłoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy do sytuacji, w której pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji członka rodziny, który chce i potrafi opiekować się niepełnosprawną mamą, zostałaby tej opieki pozbawiona, co jest niedopuszczalne. Skoro dzieci osoby wymagającej opieki nie mogą jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy, w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Konieczne jest każdorazowe ustalenie, czy zobowiązani z pierwszej kolejności są obiektywnie w stanie sprawować opiekę. Przeszkodą w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu jest każda przeszkoda uniemożliwiająca osobie spokrewnionej w pierwszym stopniu sprawowanie opieki i może to być zły stan jej zdrowia, pozostawanie w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, opieka nad dziećmi, co umożliwia starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Skarżący spełnia więc wszelkie przesłanki do przyznania mu świadczenia, tj. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny oraz nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący opiekuje się swoją siostrą L. D., która posiada znaczny stopień niepełnosprawności (orzeczenie z dnia 27 października 2020r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C.), niepełnosprawność istnieje od 60-go roku życia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 czerwca 2017 r. Z orzeczenia wynika także, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W niniejszej sprawie organ I instancji przyjął, że nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia i tym samym nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym przez przepis art. 17 ust. 1b ustawy, który nadal ma wpływ na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 nie zmienia w tym zakresie sytuacji prawnej. W kwestii różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi ze względu na moment powstania niepełnosprawności Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodne z jednolitym obecnie orzecznictwem sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Kolegium słusznie przyjęło zatem, że data powstania niepełnosprawności u wymagającej opieki siostry skarżącego nie wpływa na zasadność przyznania przedmiotowego świadczenia.
Kolegium uznało jednak odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za uzasadnioną z dwóch powodów: po pierwsze, z uwagi na fakt pobierania przez skarżącego emerytury (i braku jej zawieszenia) oraz po drugie, z uwagi na to, że L. D. posiada dzieci, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności i są obiektywnie zdolne wypełnić obowiązek alimentacyjny wobec swojej niepełnosprawnej matki. Zdaniem Sądu podjęte rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne, nie zostało bowiem oparte na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego a co za tym idzie, nie został prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy pod kątem spełnienia przesłanek przyznania omawianego świadczenia.
Przede wszystkim decyzja Kolegium w zakresie w jakim jako przyczynę odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia wskazuje fakt, że L. D. posiada dzieci, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wysoce lakonicznie uzasadniona i sprowadza się właściwe do jednego zdania, cyt. "z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że L. D. posiada dzieci, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności i są obiektywnie zdolne wypełnić obowiązek alimentacyjny wobec swojej niepełnosprawnej matki.". Z decyzji nie sposób wywieść, czy Kolegium jedynie przytacza ustalenia organu I instancji, czy też je podziela i z jakiego powodu. Brakuje dokonania wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy, przytoczenia ustaleń faktycznych oraz dokonania subsumpcji. Wszystkie te elementy powinny znaleźć się w decyzji. Zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się opierał jak i przyczyn, które spowodowały, iż innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Ponadto uzasadnienie prawne decyzji musi także zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest konieczne dla późniejszego prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości. Elementów tych w kwestionowanej decyzji zabrakło.
Należy dostrzec, że przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy określając krąg uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wyraźnie wskazując na osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów k.r.o. Nie budzi przy tym wątpliwości, że osobom, na których spoczywa ów obowiązek, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Co do zasady zatem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których obowiązek alimentacyjny ciąży w pierwszej kolejności. W każdej jednak sprawie kwestia ta powinna być oceniana indywidualnie, z uwzględnieniem konkretnego stanu faktycznego i wynikających z niego uwarunkowań. W odniesieniu do powołanych wyżej przepisów, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd – który tutejszy Sąd w pełni podziela – zgodnie z którym należy je interpretować przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. Między innymi w wyroku z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1261/21, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie tych wskazanych w art. 17 ust. 1a ustawy i uniemożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji może – w okolicznościach konkretnej sprawy – prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzić w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
Trzeba mieć bowiem na względzie, że przepisy ustawy przy określaniu kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wyraźnie wskazują na osoby, na których, wobec osoby niepełnosprawnej, spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy). Jednocześnie jednak w sposób konkretny określają warunki, na których osobom zobowiązanym do alimentacji wobec osoby niepełnosprawnej, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1a ustawy). Poprzestanie na wykładni gramatycznej przytoczonych unormowań prowadziłoby jednak do skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej gwarantowanej przez państwo prawa oraz nakazu ochrony i opieki nad rodziną (por. również wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, wyrok NSA z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14 czy wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16). Z taką sytuacją mamy do czynienia m.in. w sytuacji gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności, nie jest w stanie opieki tej sprawować.
W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, należało zatem przyznać pierwszeństwo wynikom wykładni systemowej i celowościowej nad wykładnią językową, uwzględniając regulacje dotyczące kolejności wykonywania obowiązku alimentacyjnego. Przepis art. 132 k.r.o. stanowi w tym zakresie, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Oznacza to, że nie w każdej sytuacji, gdy żyje pełnoletni krewny w pierwszym stopniu (nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego krewnemu w kolejnym stopniu jest definitywnie wyłączona. Przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1947/20).
Należy zatem przyjąć, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bratu osoby niepełnosprawnej także w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad tą osobą, sama nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolna tego obowiązku wypełnić z przyczyn osobistych (w tym zdrowotnych), zarobkowych i majątkowych, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - niejako w jej zastępstwie - osoba zobowiązana do alimentacji wobec osoby wymagającej opieki w dalszej kolejności. W orzecznictwie jako tego rodzaju przyczyny wskazuje się podeszły wiek, zły stan zdrowia, pobyt za granicą (por. wyrok NSA z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16). Natomiast nie jest taką przyczyną fakt pracy zarobkowej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2021 r. III SA/Gd 809/21).
Mając na uwadze powyższe rozważania, uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, czy dzieci L. D. rzeczywiście nie są w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną matką. W toku postępowania organ I instancji przytoczył jedynie oświadczenie L. D., że jeden syn mieszka w Niemczech, drugi w okolicach S., a córka nie spełnia jej wymagań "cierpi na migrenę". Informacji tych organ nie zweryfikował i nie rozważył, czy fakty te obiektywnie wykluczają możliwość zapewnienia przez dzieci L. D. opieki nad matką w sposób ciągły i regularny. Bez bliższych ustaleń w tym zakresie nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie nie występują obiektywne przeszkody do sprawowania przez dzieci L. D. opieki nad nią. W tej sytuacji wydane w sprawie rozstrzygnięcie uznać należy za przedwczesne i wydane z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy.
Nie ustalono bowiem, czy którekolwiek z dzieci skarżącej ma realną możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie skutkowało w konsekwencji naruszeniem przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Kolegium przedwcześnie również uznało za przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia fakt pobierania przez skarżącego emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy). Prawidłowe jest stanowisko Kolegium, oparte na orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19), dostrzegającym potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Zdaniem Sądu, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozbawiająca w każdym przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, którym przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego czy rentowego, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących.
Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Odnośnie sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, Sąd przychyla się do stanowiska wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wprawdzie słusznie zauważył w uzasadnieniu decyzji, że zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, jednak nie dostrzegł braku pouczenia skarżącego w tym zakresie. Przedstawiając podstawę prawną determinującą zakres ciążącego na ogranie obowiązku informacyjnego w powyższym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury, od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować.
Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych.
Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (zob. wyrok NSA z 27.05.2020 r., I OSK 2375/19).
Sąd podkreśla, że wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wykluczającej nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, które organ zobowiązany będzie ponownie rozpatrując sprawę zweryfikować. Dopiero po ustaleniu, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, organ powinien wezwać skarżącego do zawieszenia prawa do emerytury w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Ponadto rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie dokonania wszechstronnych ustaleń, pozwalających na stwierdzenie, czy skarżący spełnia wszelkie pozytywne materialnoprawne przesłanki, by uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad siostrą i czy nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki negatywne. W szczególności organ weźmie pod uwagę wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy dokonaną powyżej i podejmie działania w celu ustalenia, czy sprawowanie opieki nad L. D. przez jej dzieci jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego stronę radcy prawnego, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).