Uzasadnienie
Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku A. K., decyzją z dnia 19 sierpnia 2019 r. odmówił wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad siostrą W. C..
W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji powołał art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że rodzice W. C. żyją, nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich, nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1a ustawy, a nadto wnioskodawczyni ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad siostrą w okresie od 1 lipca 2013 r. do chwili obecnej.
Decyzją z dnia 22 listopada 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1a ustawy, skoro rodzice W. C. – T. i H. C. nie posiadają orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani też nie zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej. Niepełnosprawność T. C. ma charakter umiarkowany, natomiast H. C. jest osobą zdrową, mogącą sprawować opiekę nad córką. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzi przesłanka, że rodzice z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie mogą zajmować się córką. Fakt, że H. C. obecnie pracuje poza granicami kraju, nie stanowi przeszkody o charakterze obiektywnym, a jedynie jest korzystniejsze dla rodziny finansowo.
Nadto zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony a sprawowaniem przez nią opieki nad siostrą. Ostatnie zatrudnienie skarżąca zakończyła 14 października 2006 r., zaś od dnia 15 października 2006 r. skarżąca pozostawała bez pracy w związku z opieką nad dzieckiem.
Jak wskazało Kolegium, skarżącej nie przysługuje prawo wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego od otrzymywanego zasiłku dla opiekuna, albowiem wnioskowane świadczenie z uwagi na dyspozycję art. 17 ust. 1a ustawy nie przysługuje.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skarżąca wyjaśniła, że istotą wnioskowanego świadczenia jest rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Skarżąca natomiast opiekę taką sprawuje nad siostrą, która to opieka wiąże się z rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia. Ponadto zdaniem skarżącej wykładnia językowa art. 17 ust. 1a ustawy dokonana przez organ odwoławczy prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą jej wymagającą ze względu na stan zdrowia. Wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych przypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) - dalej także jako "ustawa", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ponadto, według art. 17 ust. 1a tej ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powyższe przepisy jednoznacznie stanowią, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nich przesłanki.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca w dniu 18 marca 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną siostrą, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 18 października 2000 r., zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że niepełnosprawność datuje się od dzieciństwa. Skarżąca ustanowiona została opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionej siostry W. C.. T. C. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w związku ze schorzeniem kręgosłupa, natomiast H. C. jest osobą zdrową i aktywna zawodowo, wykonując pracę poza granicami kraju. Oświadczył on, że z uwagi na bardzo częste wyjazdy nie może sprawować całkowitej opieki nad córką W. C..
W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią była wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy i rozstrzygnięcie, czy w świetle jej przepisów osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny względem członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 ustawy, jeżeli żyją rodzice osoby wymagającej opieki i nie zostali zaliczeni do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym.
Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.).
Przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy należy mieć jednocześnie na względzie cel regulacji zawartej w tych przepisach, a także treść art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Zauważyć należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji jedynie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, może naruszać konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej tylko wówczas, gdy z rozmaitych, lecz uzasadnionych obiektywnie powodów rodzice osoby wymagającej opieki faktycznie nie są w stanie tej opieki sprawować – np. z uwagi na podeszły wiek czy zły stan zdrowia.
W niniejszym przypadku tego rodzaju sytuacja nie zachodziła. Jak już bowiem wyżej wyjaśniono z ustaleń organów poczynionych w toku postępowania wynikało, że rodzice W. C. żyją, i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stan zdrowia matki W. C. – T. C. (mimo zaliczenia jej do osób niepełnosprawnych w umiarkowanym stopniu) obiektywnie może wykluczać możliwość zapewnienia całodobowej opieki i pielęgnacji upośledzonej umysłowo w stopniu głębokim córce urodzonej w 1984 r. T. C. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym w związku ze schorzeniem kręgosłupa, co powoduje, że nie jest w stanie dźwigać córki, a nadto miewa zawroty głowy. Podkreślić jednak należy, że H. C. – ojciec W. C. - jest osobą zdrową, aktywną zawodowo, która ze względu na zatrudnienie poza granicami kraju często wyjeżdża. Okoliczności tych jednak nie można traktować jako wyłączających możliwość sprawowania opieki nad córką przez H. C. Pozostają one bowiem w sferze woli osoby w pierwszej kolejności zobowiązanej do alimentacji na rzecz W. C. Mimo wynikającego z zasady prawdy obiektywnej ciążącego na organie administracji publicznej obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego, podkreślić należy, że strona postępowania nie jest zwolniona z inicjatywy dowodowej.
Brak wskazania (także w skardze) na jakiekolwiek okoliczności mogące świadczyć o spełnieniu ww. przesłanek pozwala na przyjęcie, że organ odwoławczy zasadnie uznał, iż – w świetle powyższych regulacji – skarżącej nie mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne.
Dodać należało, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną. Związany charakter decyzji w tym przedmiocie oznacza, że organ jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności.
Okoliczność, że skarżąca ustanowiona została opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionej całkowicie siostry, nie mogła przemawiać za przyznaniem skarżącej wnioskowanego świadczenia. Opiekun prawny nie został bowiem przez ustawodawcę wskazany jako podmiot pozostający w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
O przyznaniu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł przesądzić też fakt, że skarżącej wcześniejszą decyzją przyznano zasiłek dla opiekuna. Inny bowiem jest krąg osób uprawnionych do zasiłku dla opiekuna, a inny do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 1297), zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.;
2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. przewidywała w art. 17 ust. 1, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaś w art. 17 ust. 1a ustawa ta przewidywała, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust.
1. W konsekwencji ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2012 r. nie przewidywała przesłanki przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1a pkt 1 tejże ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym. Inny zatem jest obecnie krąg osób uprawnionych do przyznania zasiłku dla opiekuna, a inny osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wobec prawidłowego ustalenia, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą W. C., stwierdzić należało, że skarżąca nie uzyskała prawa do skorzystania z dobrodziejstwa wynikającego z art. 27 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Przepis cytowany wyżej przewiduje w swej hipotezie zbieg uprawnień do określonych świadczeń, co oznacza, że jednej osobie przysługuje uprawnienie do więcej niż jednego świadczenia. Skarżącej przyznano prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad W. C. w okresie od 1 lipca 2013 r. bezterminowo. Skarżąca nie spełnia jednak przesłanek do przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, zatem nie może skorzystać z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi Sąd wskazuje, że przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy poprzez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazują krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji oraz odsyłając do zasad realizacji obowiązku alimentacyjnego zobowiązanych w bliższej lub dalszej kolejności. W ocenie Sądu treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie wynikającej z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to, które wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę, jako bezzasadną, oddalił.