Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 18 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 27 czerwca 2019 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 4 września 2018 r. R. H. wystąpił do Burmistrza Miasta z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko w rodzinie - Z. H., na okres zasiłkowy 2018/2019.
Decyzją z dnia 27 czerwca 2019 r. (nr (...)) Burmistrz Miasta – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej zwanej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 2, art. 4, art. 5, art. 7, art. 10, art. 18, art. 20, art. 21 art. 22, art. 27 ust. 3, art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm. - dalej zwanej w skrócie: "u.p.p.") - odmówił R. H. (dalej zwanemu także "wnioskodawcą", "skarżącym") przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. H. na okres zasiłkowy 2018/2019.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na dziecko W.H., wykazaną w składzie rodziny jako pierwsze dziecko, w innej jednostce samorządu terytorialnego, tj. w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wypłacone zostało świadczenie "dobry start", na podstawie wniosku byłej żony wnioskodawcy - A. B. - H. (matki dziecka). Wzbudziło to wątpliwości organu co do tego, czy małoletnia W.H. w znaczeniu prawnym wchodzi w skład rodziny wnioskodawcy, jako pierwsze dziecko w rodzinie, dlatego organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentów przez doręczenie wyroku o rozwiązaniu małżeństwa R.H. i A. B. - H.. Z treści sentencji doręczonego wyroku Sądu Okręgowego z dnia 18 listopada 2008 r. (sygn. akt (...)) w sprawie o rozwód wynikało, że Sąd określił m.in. zasady wykonywania władzy rodzicielskiej przez rozwiedzionych rodziców, ustalając, że władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, a miejsce pobytu dziecka będzie przy matce.
W toku postępowania wyjaśniającego organ zgromadził następujące dowody w sprawie:
1/ potwierdził - poprzez dostęp do systemu teleinformatycznego - że świadczenie "dobry start", wypłacane na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018, poz. 1061), wypłacone zostało w 2018 r. na dziecko - W.H. w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej do rąk matki dziecka - A. B. - H.;
2/ uzyskał z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wywiad środowiskowy przeprowadzony dnia 25 kwietnia 2019 r. z A. H. - B. zam. L. ul. (...), z którego wynika, że zgodnie z wyrokiem Sądu z byłym mężem mają pełne prawa w zakresie opieki nad małoletnią córką W.H. (ur. (...) 2005 r.). Miejsce pobytu małoletniej określono przy matce w L. przy ulicy (, przy czym dziecko przez 5 dni w tygodniu jest przy matce a pozostałe dni - od piątku do niedzieli - pozostaje pod opieką ojca R.H. w P. przy ulicy (...). Małoletnia W. uczy się w Szkole Podstawowej w P. w kl. VII. Po zajęciach szkolnych dziecko ma możliwość pobytu w mieszkaniu ojca, dziewczynka ma klucze do mieszkania ojca. Wakacje letnie i ferie zimowe dziecko spędza zarówno z matką, jak i ojcem, bez ograniczeń czasowych w tym zakresie. R. H. płaci alimenty w zasądzonej wysokości 400 zł miesięcznie oraz dodatkowo partycypuje we wszystkich kosztach związanych z utrzymaniem dziecka, takich jak zakup okularów, założenie aparatu stałego, odzież, pokrywa w części koszt wycieczek szkolnych;
3/ uzyskał z Urzędu Miasta P. dwa zaświadczenia o ilości osób zameldowanych w lokalu mieszkalnym przy ul. (...) w P., z którego wynika, że w lokalu tym zameldowani na pobyt stały są: R. H. od dnia 17 czerwca 2004 r., A.H., W.H. i Z. H. (W.H. zameldowana jest od dnia 10 maja 2005 r.);
4/ uzyskał od Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. zaświadczenie, z którego wynika, że z prawa do ulgi podatkowej z tytułu wychowywania dziecka - małoletniej W. H. za rok podatkowy 2016 i rok podatkowy 2017 - skorzystała A. B. – H.. Ulga podatkowa obejmowała w wymienionych latach cały rok podatkowy.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, że rodzice małoletniej W. H. nie sprawują nad nią opieki naprzemiennej w znaczeniu art. 5 ust. 2a u.p.p., co z kolei uprawniałoby R.H. do wykazania córki W. H. w składzie swojej nowej rodziny, jako pierwszego dziecka.
Organ zwrócił uwagę, że wypłacone świadczenie "Dobry start" w 2018 r. na W.H. w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej stanowi jeden z dowodów, że małoletnia W.H. zamieszkuje na terenie Gminy i nie powinna być wykazywana w składzie obecnej rodziny R. H., zamieszkałej na terenie Gminy Miasta.
Ponadto o sprawowaniu nad małoletnią W.H. opieki naprzemiennej przeczy wprost treść sentencji wyroku Sądu Okręgowego (sygn. akt. (...)) w sprawie o rozwód, w którym powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, z równoczesnym ustaleniem miejsca pobytu dziecka przy matce oraz orzeczono o ponoszeniu kosztów utrzymania małoletniej W. H. przez R. H., ustalając na jej rzecz alimenty w wysokości 400,00 zł miesięcznie, płatne do rąk A. B. - H.. W ocenie organu, gdyby wolą Sądu było, aby opieka nad dzieckiem sprawowana była naprzemiennie, to Sąd odstąpiłby od zasądzania alimentów, określając obowiązek rodziców wobec dziecka w ten sposób, że "kosztami utrzymania i wychowania małoletniego dziecka sąd obciąża obie strony w ten sposób, że będą one ponosiły w całości koszty utrzymania małoletniego w czasie pobytu jego u stron".
Organ stwierdził, że analiza obowiązujących przepisów prawa wskazuje na brak przeszkód formalnych do orzeczenia przez Sąd Okręgowy opieki naprzemiennej nad małoletnią W.H.. Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, wprowadziła do powyższych aktów prawnych możliwość orzeczenia opieki naprzemiennej nad małoletnim dzieckiem, którego rodzicie się rozstali. W Kodeksie postępowania cywilnego, w art. 582¹, art. 598²² oraz art. 756² mowa jest o orzeczeniu, w którym sąd określi, że "dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach" - wprawdzie bez dookreślenia, że chodzi o pieczę naprzemienną, lecz taka faktycznie jest wymowa tych przepisów. Piecza naprzemienna polega na tym, że małoletnie dziecko okresowo (naprzemiennie) mieszka z każdym z rodziców. Ustawodawca nie wprowadził określenia, ile powinien trwać pobyt u każdego z rodziców, aby można było uznać, że opieka nad małoletnim dzieckiem sprawowana jest naprzemiennie.
W praktyce, to rodzice ustalają rozkład czasu w jakim dziecko pozostaje pod bezpośrednią opieką każdego z nich, zgodnie z potrzebami małoletniego. Zgodnie z art. 58 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, sąd ma obowiązek orzec kto i w jakiej wysokości obowiązany jest do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. W przypadku orzeczenia o opiece naprzemiennej, sądy określają, że "kosztami utrzymania i wychowania małoletniego dziecka sąd obciąża obie strony w ten sposób, że będą one ponosiły w całości koszty utrzymania małoletniego w czasie pobytu jego u stron".
Zgodnie z art. 5 ust. 2a u.p.p., w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Wykładnia gramatyczna użytego w art. 5 ust. 2a u.p.p. określenia, że "dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach", wskazuje na wyraźne ograniczenie uprawnienie rodziców do przypadków, gdy opieka naprzemienna usankcjonowana została orzeczeniem sądu.
Organ wskazał także, że przeciwko sprawowaniu przez rodziców opieki naprzemiennej w znaczeniu art. 5 ust. 2a u.p.p. przemawia również zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P., z którego wynika, że z prawa do ulgi podatkowej z tytułu wychowywania dziecka - małoletniej W. H. za cały rok podatkowy 2016 i 2017 - skorzystała A. B. – H.. Gdyby rodzice sprawowali nad dzieckiem opiekę naprzemienną, to każde z nich korzystałoby z prawa do ulgi, proporcjonalnie do okresu liczonego w miesiącach kalendarzowych, sprawowania opieki nad dzieckiem.
W ocenie organu zaświadczenia uzyskane z Urzędu Miasta P. o ilości osób zameldowanych w lokalu przy ul. (...) w P. nie mogą mieć znaczenia w rozpoznawanej sprawie, gdyż potwierdzenie zameldowania na pobyt stały pod konkretnym adresem nie może stanowić jednoznacznego dowodu na zamieszkiwanie osoby pod tym adresem. Zameldowanie jest jedynie czynnością materialnotechniczną. O miejscu zamieszkania w świetle art. 25 Kodeksu cywilnego decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Stosownie do art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W myśl art. 28 Kodeksu cywilnego można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, przy czym zasada ta nie ma zastosowania w postępowaniach w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego, w okolicznościach wskazanych w art. 5 ust. 2a u.p.p.
Dokonując zestawienia dat urodzenia małoletniej W. H. ((...) 2005 r.) z datą zameldowania pod adresem przy ul. (...) w P. ((...) 2005 r.) organ uznał, że małoletnia zameldowana jest pod tym adresem od urodzenia, zaś rodzice małoletniej nie dopełnili obowiązku meldunkowego w następstwie rozwodu, w sposób zgodny z orzeczeniem Sądu Okręgowego (sygn. akt (...)) w sprawie o rozwód.
Organ wyjaśnił, że co do zasady, rodzice i zamieszkujące wspólnie z nimi, pozostające na ich utrzymaniu dzieci stanowią rodzinę (art. 2 pkt 16 u.p.p.). Jeżeli rodzice prowadzą wspólne gospodarstwo domowe nie ma praktycznego znaczenia, któremu z rodziców świadczenie zostanie wypłacone. Inaczej jest w sytuacji, gdy rodzice nie pozostają już we wspólnym pożyciu, mają odrębne finanse i zamieszkują oddzielnie (tak jak w niniejszej sprawie). Wówczas pojawia się wątpliwość, kto rzeczywiście opiekuje się dzieckiem, wychowuje je na co dzień i dba o jego utrzymanie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.p.p., ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Przepis ten wskazuje jedynie, kto może ubiegać się o przedmiotowe świadczenie.
Natomiast z treści art. 2 pkt 16 u.p.p., definiującego na potrzeby tej ustawy pojęcie "rodziny", wynika że przesłanką warunkującą przyznanie tego świadczenia na dziecko jest przynależność tego dziecka do rodziny wnioskodawcy, poprzez wspólne z nim zamieszkiwanie i pozostawanie dziecka na utrzymaniu wnioskodawcy. Oznacza to, że świadczenie wychowawcze nie jest zależne od posiadania pełni władzy rodzicielskiej nad dzieckiem. Z mocy art. 2 pkt 16 u.p.p. rodzic i dziecko stanowią rodzinę, jeżeli wspólnie zamieszkują i rodzic utrzymuje dziecko. Zatem w świetle art. 2 pkt 16 u.p.p. liczy się przede wszystkim sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem, czyli dbanie na co dzień o jego zdrowie, rozwój i wychowanie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p., celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.
W rozumieniu tego przepisu świadczenie wychowawcze przysługujące na dziecko ma wspomóc rodzinę w wychowaniu i utrzymaniu dzieci. Dlatego w sytuacji ubiegania się przez oboje rodziców o świadczenie wychowawcze konieczne jest ustalenie, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. W art. 22 u.p.p. ustawodawca kategorycznie wskazał, że w takim przypadku "organ właściwy ustala, kto sprawuje opiekę". W tym celu organ może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.p., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Z obowiązujących przepisów wynika zatem, że w przypadku pierwszego wniosku podmiotu uprawnionego, ustawodawca nie wymaga weryfikowania od razu spełnienia przesłanki faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem. Domniemywa się, że rodzic sprawuje faktyczną opiekę nad swoim dzieckiem. Przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w myśl art. 15 ust. 1 u.p.p., uzasadnione jest dopiero powstaniem wątpliwości dotyczących sprawowania opieki, jak również sytuacją opisaną w art. 22 u.p.p. W takim przypadku ustawodawca nakazuje ustalić organowi właściwemu, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania wniosku na to samo dziecko, musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i rozstrzygnąć, gdzie dziecko zamieszkuje i kto sprawuje opiekę nad dzieckiem, co do którego wpłynął kolejny wniosek.
Tym samym, organ orzekający nie powinien poprzestawać tylko na ustaleniach wyroku orzekającego rozwód. Bowiem, jeżeli mimo orzeczenia sądu, dziecko będzie faktycznie pod opieką innej osoby, niż uprawniony rodzic, to wówczas świadczenie wychowawcze nie przysługuje takiemu rodzicowi. Nie może też być uwzględnione prawo rodzica, który sprawowałby opiekę nad dzieckiem wbrew orzeczeniu sądu cywilnego. Tę kwestię rozstrzyga właśnie art. 5 ust. 2a u.p.p. Z przepisu tego wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje oboju rodzicom rozwiedzionym w wysokości połowy kwoty świadczenia wychowawczego przysługującego za dany miesiąc, w przypadku, gdy dziecko jest pod opieką naprzemienną sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach i jest to zgodne z orzeczeniem sadu. W unormowaniu tym ustawodawca przesądził, że dziecko może należeć do dwóch rodzin, jeżeli w porównywalnych i powtarzających się okresach znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców.
Sformułowania "zgodnie z orzeczeniem sądu" nie można odczytywać w sposób przyjęty przez organy orzekające jako konieczność zawarcia w rozstrzygnięciu sądu sformułowania "opieki naprzemiennej" – błędne jest stanowisko, że tylko wówczas dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, zgodnie z orzeczeniem sądu, jeżeli zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu, gdyż przy rozumieniu zwrotu "zgodnie z orzeczeniem sądu" istotne jest to, że opieka naprzemienna nie może zaistnieć wbrew orzeczeniu sądu powszechnego, np. pozbawiającego ubiegającego się o świadczenie wychowawcze władzy rodzicielskiej bądź ustanawiającego zakaz kontaktów tego rodzica z małoletnim dzieckiem (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1378/17).
W przepisie art. 5 ust. 2a u.p.p. ustawodawca wyjaśnia pojęcie "opieki naprzemiennej", jako stan faktyczny, w którym chodzi o opiekę sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dlatego organ, oceniając pod względem prawnym ustalony stan faktyczny, uwzględnił przede wszystkim skutki wyroku orzekającego rozwód, a nie jego literalne brzmienie.
W rozpatrywanej sprawie oczywiste jest, że zgodnie z orzeczeniem Sądu Okręgowego, R. H. ma prawo do przebywania z córką. Niewątpliwie zatem wyrok uprawnia ojca do sprawowania opieki nad córką. Oczywistym jest także, że w czasie sprawowania opieki, strona ma prawo do zamieszkiwania z córką i sprawowania nad nią pieczy. W tym czasie ma obowiązek dbać o jej utrzymanie i wychowanie, organizować jej zajęcia. Nie budzi wątpliwości, że w takiej sytuacji strona i jej córka mogą stanowić rodzinę w rozumieniu art. 2 pkt 16 u.p.p., mimo że Sąd Okręgowy wskazał miejsce zamieszkania małoletniej W. przy matce. Nie jest to jednak okoliczność uzasadniająca wniosek, że strona sprawuje opiekę naprzemienną wraz z matką dziecka. Organ stwierdził, że nie należy wiązać prawa do świadczenia wychowawczego z ustaleniem przez sąd miejsca zamieszkania dziecka, mając na uwadze dyspozycję art. 5 ust. 2a u.p.p. i jego wykładnię celowościową.
Jednakże dokonana ocena prawna ustalonego stanu faktycznego nie pozwala na przyjęcie, że R. H. w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie sprawował opiekę naprzemienną w znaczeniu art. 5 ust. 2a u.p.p. nad małoletnią córką - W.H. wraz z jej matką – A. B. – H., a w konsekwencji, że był uprawniony (przy ubieganiu się o świadczenie wychowawcze na córkę Z. H.), do wykazania w składzie obecnej rodziny małoletniej W. H., jako pierwszego dziecka. Na podstawie ustalonego stanu faktycznego nie budzi wątpliwości organu, że w znaczeniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, opieka nad dzieckiem sprawowana była przez matkę – A. B. – H., a zakres opieki nad dzieckiem sprawowanej przez ojca należy zakwalifikować wyłącznie do kategorii "zakresu kontaktów" rodzica z dzieckiem.
Mając to na uwadze organ uznał, że R. H., w dacie składania wniosku o świadczenie wychowawcze na okres zasiłkowy 2018/2019 nie sprawował opieki naprzemiennej w znaczeniu art. 5 ust. 2a u.p.p., tym samym nie jest uprawniony przy ubieganiu się o świadczenie wychowawcze na córkę Z. H., do wykazania w składzie obecnej rodziny małoletniej W. H., jako pierwszego dziecka.
W konsekwencji organ uznał córkę Z. H., jako pierwsze dziecko w rodzinie, co rodzi skutek, że ubiegając się o świadczenie wychowawcze na to dziecko, strona zobowiązana była do wykazania dochodów na osobę w rodzinie - świadczenie mogłoby zostać przyznane wyłącznie zgodnie z art. 5 ust. 3 u.p.p. (świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł.), jednakże wniosek strony nie podlegał rozpoznaniu na tej podstawie prawnej.
R. H. zakwestionował powyższą decyzję twierdząc, że jego relacja z córką W. daleko wykracza poza definicję "kontaktów z dzieckiem", i że przeszkodą do ustalenia opieki i prawa do świadczenia wychowawczego dla obojga rodziców nie może być brak stwierdzenia w wyroku rozwodowym z 2008 r. opieki naprzemiennej obojga rodziców, skoro pojęcie to zostało wprowadzone do obrotu prawnego dopiero w 2015 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 listopada 2019 r. (nr (...)) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 14 i 16, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 3, art. 13, art. 15, art. 22, art. 28 u.p.p. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie przewiduje możliwości zaliczania dziecka do członków rodzin obu rodziców. Jedynym wyjątkiem w tym zakresie jest sytuacja określona w ostatnim zdaniu art. 2 pkt 16 u.p.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
Norma art. 2 pkt 16 u.p.p. jednoznacznie wskazuje na możliwość zaliczenia dziecka jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców jedynie w sytuacji, gdy dziecko to zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Zatem w sprawach dotyczących ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego ustawodawca wymaga orzeczenia sądu ustalającego opiekę naprzemienną nad dzieckiem.
Organ wskazał, że przy rozstrzyganiu czy nad dzieckiem sprawowana jest przez jego rodziców opieka naprzemienna, czy też jego ojciec lub matka utrzymuje z dzieckiem jedynie kontakty rodzicielskie (są to dwa różne pojęcia), organ musi mieć na uwadze, iż zgodnie z przepisem art. 113 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, kontakty z dzieckiem obejmują w szczególności przebywanie z dzieckiem (odwiedziny, spotkania, zabieranie dziecka poza miejsce jego stałego pobytu) i bezpośrednie porozumiewanie się, utrzymywanie korespondencji, korzystanie z innych środków porozumiewania się na odległość, w tym ze środków komunikacji elektronicznej. Dopiero naprzemienny pobyt dziecka u obojga rodziców może zostać uznany za sprawowanie opieki naprzemiennej przez obojga rodziców, a nie jedynie za formę kontaktów rodzica z dzieckiem w rozumieniu art. 113 § 2 k.r.o.
Według organu błędna jest podniesiona przez skarżącego kwestia proporcjonalnego podziału świadczenia wychowawczego w przypadku, gdy obie strony zgłoszą stosowny wniosek. Problemem w sprawie nie jest opieka nad córką W.H., nienależącą do jego rodziny w rozumieniu ustawy (na którą jak sam podaje, nie stara się o świadczenie wychowawcze), ale opieka nad córką Z. H., która należy do jego rodziny, którą tworzy wraz z drugą żoną A. H.. Z. w tej rodzinie jest pierwszym dzieckiem, zaś prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko ograniczone było i jest, określonym w art. 5 ust. 1 u.p.p., kryterium dochodowym. Nie można dziecka młodszego, urodzonego w innej rodzinie traktować jako dziecka drugiego w tej rodzinie, bo w poprzedniej rodzinie należało się starszemu dziecku - wynika to wprost z art. 2 pkt 14 u.p.p.
Odwołując się do przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał, że rodzinę tworzą aktualni, a nie byli małżonkowie, a także rodzina pozostająca w nieformalnym związku (nadal mogą to być rozwiedzeni małżonkowie) pod warunkiem wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, w ramach którego wychowują wspólne dzieci. Ustawodawca określając pojęcie rodziny uwzględnia status prawny, a nie stan faktyczny czy przesłankę wspólnego gospodarowania, a zatem małżonkowie - niezależnie od panujących między nimi stosunków - są członkami rodziny. Zasadą jest uznanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a tylko wyjątkowo można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obojga rodziców; wyjątek ten następuje w przypadku gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych. Z powyższego wynika, że zasadą jest nieuznawanie danego dziecka za członka następnej rodziny rozwiedzionego rodzica, a tylko wyjątkowo może być ono zaliczone do rodzin obojga rozwiedzionych rodziców, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych.
Organ odwoławczy stwierdził, że – jak wynika z treści odwołania - R. H. nie pełni opieki naprzemiennej nad dzieckiem - W.H. z byłą małżonką, ani tej opieki nie ma zapisanej ww. wyroku sądowym. Nie można zatem zaliczyć jego córki W. H. do obecnego składu rodziny.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego GOPS w P. z A. B. – H. wynika, że miejsce pobytu małoletniej W. H. jest przy matce w L., ul. (...), gdzie dziecko przez 5 dni w tygodniu jest przy matce, a w pozostałe dni od piątku do niedzieli pozostaje pod opieką ojca przy ul. (...) w P.; małoletnia uczęszcza do Szkoły Podstawowej w P. klasy VII i ma możliwość po zajęciach szkolnych pobytu w mieszkaniu ojca, bo ma klucze do tego mieszkania, a w czasie wakacji letnich i ferii zimowych dziecko przebywa zarówno z matką, jak i ojcem bez ograniczeń. Pojęcie zameldowania nie jest tożsame z pojęciem zamieszkania, dlatego kwestia zamieszkania wnioskodawcy, jego byłej żony A. B. – H. i ich córki W. H. nie może być wyjaśnione w wyniku uzyskania zaświadczenia z Urzędu Miasta P. o zameldowaniu ww. trzech osób przy ul. (...) w P.. Otrzymanie świadczenia "dobry start" na dziecko -W.H., jako na pierwsze dziecko na podstawie wniosku jej matki z Gminy P., wskazuje - wbrew twierdzeniom skarżącego - że dziecko przebywa z matką na terenie tej jednostki samorządu terytorialnego. Na to samo wskazuje uzyskanie ulgi podatkowej na dziecko przez jej matkę A. B. - H. w latach 2016 i 2017.
W ocenie organu odwoławczego brak było więc podstaw, by uznać kontakt R.H. z jego córką W.H. za opiekę naprzemienną. Opiekę nad W.H. pełni jego była żona - A. B. - H.. Tym samym nie można uznać, że jego pierwszym dzieckiem w rodzinie jest córka W. H., co skutkowałoby przyznaniem świadczenia wychowawczego na drugie dziecko - Z. H. z drugiego małżeństwa.
R. H. zaskarżył ww. decyzje organów obu instancji twierdząc, że wydane zostały niezgodnie z przepisami prawa i są dla niego krzywdzące, jako ojca dwójki dzieci, zaś odmowa prawa do świadczenia dyskryminuje jego drugie dziecko.
Skarżący nie zgadza się z stwierdzeniem organów, że jego starsza córka W. H., nie jest członkiem jego rodziny. Wskazał, że pomimo rozwodu płaci byłej żonie comiesięczne alimenty, partycypuje we wszystkich kosztach dotyczących córki: we wszystkich koniecznych opłatach, kosztach usług czy zakupów. Córka regularnie przebywa ze nim (co tydzień od piątku do niedzieli). Powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 876/16) wskazując, że zawarto w nim odmienną niż przywołana przez SKO wykładnię przepisów prawa. W jego ocenie organy nie wykazały, że jest ojcem córki W. i tylko w sensie biologicznym i prawnym, że nie uczestniczy w procesie wychowawczym, w tym nie ponosi kosztów jej utrzymania, a wprost przeciwnie ustalono, że uczestniczy w procesie wychowawczym, łoży na jej utrzymanie, dlatego w jego ocenie nie ma podstaw, aby nie uznać, że przysługuje mu prawo do świadczenia wychowawczego na córkę Z., jako na drugie dziecko w rozumieniu ustawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując tak rozumianej kontroli wydanych w niniejszej sprawie decyzji, Sądu uznał, że konieczne jest ich uchylenie w zakresie, w jakim organy dokonały rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z. H. na okres od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r.
Istotne jest bowiem, że w ramach czasowych, w jakich mieści się stan faktyczny niniejszej sprawy, doszło do zmiany stanu prawnego i przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie bez konieczności spełnienia ustawowego kryterium dochodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 924 – zwana "ustawą zmieniającą") w sprawach o świadczenia wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie natomiast z treścią art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, w sprawach o świadczenia wychowawcze na okres po dniu 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego złożonych i nierozpatrzonych do dnia 30 czerwca 2019 r. prawo do świadczenia wychowawczego ustala się na okres do dnia 30 września 2019 r. Z art. 8 ustawy zmieniającej wynika z kolei, że sprawy o świadczenia wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. w zakresie formy rozstrzygania są realizowane na zasadach określonych w ustawie zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Mając powyższe na uwadze - wobec tego, że wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na Z. H. na rok świadczeniowy 2018/2019 został złożony w dniu 4 września 2018 r. i nie został rozpoznany do dnia 30 czerwca 2019 r. (bowiem został on rozpoznany dopiero ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2019 r.) – to rozpoznanie tego wniosku na okres po dniu 30 czerwca 2019 r. (czyli za okres od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r.) winno nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw. Nowelizacja ta, jak zostało wcześniej wskazane, uchyliła m.in. przepisy uzależniające przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie z uwagi na spełnienie wymogu kryterium dochodowego, statuując tym samym z dniem 1 lipca 2019 r. prawo do otrzymywania świadczenia wychowawczego na każde dziecko w rodzinie.
Z tego więc powodu organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę, a zatem biorąc pod uwagę obowiązujące w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przepisu u.p.p. z uwzględnieniem ww. przepisów przejściowych, winien był dokonać rozstrzygnięcia niniejszej sprawy o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2018/2019 na dziecko - Z. H. zarówno na podstawie dotychczasowych przepisów u.p.p. - za okres do 30 czerwca 2019 r., jak również na podstawie przepisów u.p.p. w brzmieniu znowelizowanym i obowiązującym od dnia 1 lipca 2019 r. - za okres od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r.
Odnosząc się zatem do sprawy ustalenia świadczenia wychowawczego na Z. H. na okres od 1 października 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. Sąd pragnie wskazać, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia zostały uregulowane w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm. - zwanej dalej "u.p.p."), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2019 r.
Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.p.). Przysługuje ono matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 u.p.p.) do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 3 u.p.p.) w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1 u.p.p.). Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł (art. 5 ust. 3 u.p.p.).
W opisanym stanie sprawy spór sprowadzał się do tego, czy córka skarżącego z pierwszego małżeństwa (W.H.) mogła być zaliczona do członków rodziny skarżącego - w rozumieniu pojęcia "rodzina", przyjętej na potrzeby stosowania powyżej wskazanej ustawy. Organy administracji publicznej stanęły bowiem na stanowisku, że skarżącemu nie przysługuje wnioskowane świadczenie na Z. H. (czyli jego drugie dziecko), z uwagi na to, że - będąc rozwiedzionym z matką swojego pierwszego dziecka (W.H.) - nie można przyjąć, iż sprawuje on z nią naprzemienną opiekę nad W.H..
W celu rozstrzygnięcia tego sporu należy przede wszystkim poddać analizie ustawowo definiowane pojęcie "rodziny". Zgodnie z art. 2 pkt 16 u.p.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "rodzinie" oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
W świetle przywołanych regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości, że uprawnionym do świadczenia wychowawczego jest wyłącznie ten rodzic dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad tym dzieckiem lub każdy z rodziców w sytuacji sprawowania opieki naprzemiennej.
W tym kontekście zauważyć należy, że ani ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ani też żaden inny akt prawny - w tym ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz.1360 ze zm. - dalej w skrócie jako: "k.p.c."), czy ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 682 ze zm. - dalej w skrócie: jako "k.r.o."), nie zawierają definicji pojęcia "opieki naprzemiennej", użytego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 16 u.p.p.
Ustawa - Kodeks postępowania cywilnego posługuje się pojęciem "orzeczenie, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach". Zostało ono wprowadzone do k.p.c. z dniem 29 sierpnia 2015 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r., poz.1062). Zauważyć jednakże należy, że pojęcia tego użyto tylko w takim kontekście, że pewne unormowania k.p.c. będzie się do tego rodzaju orzeczeń stosować odpowiednio (tak w art. 582¹ § 4, art. 598²² i art. 756² § 2 k.p.c.).
Z kolei zgodnie z art. 107 § 1 i 2 k.r.o. jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom żyjącym w rozłączeniu, sąd opiekuńczy może ze względu na dobro dziecka określić sposób jej wykonywania i utrzymywania kontaktów z dzieckiem. Sąd pozostawia władzę rodzicielską obojgu rodzicom, jeżeli przedstawili zgodne z dobrem dziecka pisemne porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem.
Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Podobne unormowanie zawarte jest w art. 58 § 1 i § 1a k.r.o., zgodnie z którymi w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka.
Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku powyższego porozumienia sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Regulację tę stosuje się także przy orzekaniu separacji (art. 613 § 1 k.r.o.).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, przypadku braku orzeczenia sądu w przedmiocie opieki naprzemiennej, przez orzeczenie, o którym mowa w art. 2 pkt 16 u.p.p., można rozumieć także jedno z ww. orzeczeń, jeżeli z jego treści wynikać będzie, że rodzice rozwiedzeni, żyjący w separacji lub w rozłączeniu sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian w następujących po sobie (porównywalnych i powtarzających się) okresach. Nie jest jednak możliwa do zaakceptowania - z punktu widzenia powyższej regulacji - sytuacja braku orzeczenia w powyższym zakresie.
Tym samym nie jest uprawnione ustalenie opieki naprzemiennej przez sam organ administracji rozstrzygający sprawę, na podstawie badania dodatkowych okoliczności sprawy i zaliczenie na tej podstawie dziecka do rodzin obojga rodziców w świetle treści art. 2 pkt 16 u.p.p., posługującego się pojęciem "orzeczenie" (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 943/16, LEX nr 2220602). Brzmienie analizowanego przepisu jest jasne i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej (gramatycznej). Zgodnie natomiast z treścią art. 2 pkt 16 u.p.p. fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu - aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny - musi wynikać z "orzeczenia sądu".
Podkreślenia wymaga, że na gruncie stosowania ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej tylko rodziny. Z tego powodu zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo, a zatem tę regulację prawną należy interpretować ściśle, gdyż ma ona charakter wyjątku od ogólnej reguły (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17, LEX nr 2339734).
Skarżący posiada dwoje małoletnich dzieci – W. i Z. H.. Z akt administracyjnych wynika, że małżeństwo skarżącego z A. B. – H. zostało rozwiązane przez rozwód wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 18 listopada 2008 r. (sygn. akt (...)). Sąd Okręgowy wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką – W.H., powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu dziecka przy matce. Sąd w ww. wyroku nie uregulował kontaktów skarżącego z dziećmi, a z akt rozpatrywanej sprawy nie wynika, że po wydaniu wyroku rozwodowego zapadło jakiekolwiek sądowe orzeczenie w sprawie sprawowania opieki skarżącego z córką W..
Konfrontując ustalony przez organy w sprawie stan faktyczny z prezentowaną powyżej wykładnią art. 2 pkt 16 u.p.p. stwierdzić należy, że ustawodawca nie przewidział możliwości uznania za sprawowanie opieki naprzemiennej sytuacji, gdy taka opieka wynika wyłącznie z faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem przez rozwiedzionych rodziców. Z przyjętego w orzecznictwie stanowiska wynika, że brak orzeczenia sądu, z którego wynikałby obowiązek sprawowania opieki w sposób naprzemienny w rozumieniu wskazanym przez ustawę (czy też chociażby ugody zawartej przed sądem lub porozumienia rodziców zaaprobowanego przez sąd, oddającego istotę opieki naprzemiennej, jako opieki nad dzieckiem sprawowanej w porównywalnych i powtarzających się okresach), uniemożliwia zaliczenie dziecka do rodzin obojga rodziców żyjących w rozłączeniu. Wykładnia językowa przepisu art. 2 pkt 16 u.p.p., który jest jasno i czytelnie skonstruowany, pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczną przesłankę uprawniającą do zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców istnienie orzeczenia sądu, z którego wynika pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców.
Brak stosownego orzeczenia w tym zakresie stanowi przeszkodę w możliwości uznania, że tego rodzaju opieka jest sprawowana przez oboje rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad dziećmi, gdy chodzi o rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, należą do kategorii spraw cywilnych (rodzinnych), podlegających wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Tak więc jeśli fakt opieki naprzemiennej nie wynika ze stosownego orzeczenia sądu cywilnego, wydanego w oparciu o prawo rodzinne i opiekuńcze, to organ rozstrzygający w przedmiocie świadczenia wychowawczego, nie może samodzielnie, w ramach tego postępowania ustalać w jaki sposób w danym przypadku faktycznie jest sprawowana opieka nad dzieckiem, czy nosi ona znamiona opieki naprzemiennej. Na gruncie ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców stanowi odstępstwo od zasady i może nastąpić tylko wyjątkowo.
Ustanowiony w art. 2 pkt 16 u.p.p. wyjątek dotyczy sytuacji, w którym zaliczenie dziecka tylko do jednej rodziny pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym, kategorycznym rozstrzygnięciem sądu, wiążącym zarówno rodziców, jak i organy państwa, mogącym przybrać różne formy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2088/17, LEX nr 2485859 oraz z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2059/18, LEX nr 2634353).
W rozpatrywanej sprawie organy orzekające ustaliły, że skarżący nie legitymuje się wymaganym przez ustawę sądowym orzeczeniem o opiece naprzemiennej rodziców (ugodą sądową czy zatwierdzonym porozumieniem), które można byłoby traktować, jak orzeczenie o opiece naprzemiennej sprawowanej przez skarżącego nad W.H..
Mając powyższe na uwadze kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje organów obu instancji rozstrzygające o ustaleniu prawa do świadczenia wychowawczego na Z. H. na okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. nie naruszyły przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Organy w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy a następnie dokonały jego rozpatrzenia i w sposób zasadny - stosownie do prawidłowo przeprowadzonej wykładni art. 2 pkt 16 u.p.p. - przyjęły, że W.H. nie jest członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dlatego córkę skarżącego Z. H. należy uznać za pierwsze dziecko w rodzinie skarżącego – R. H., na które świadczenie wychowawcze przysługiwałoby tylko pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego, o którym mowa powołanym powyżej art. 5 ust. 3 u.p.p.
W konsekwencji przyjąć należy, że organy – w odniesieniu do okresu świadczeniowego od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. - wydały prawidłowe rozstrzygnięcie w zaskarżonych decyzjach, dlatego Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę w tej części (punkt 2. sentencji wyroku).
W odniesieniu natomiast do kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie rozstrzygnięcia wniosku R.H. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na Z. H. na okres świadczeniowy 2018/2019 w okresie od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r., należy podkreślić, że zastosowanie w zaistniałym w niniejszej stanie faktycznym winny znaleźć przepisy znowelizowanej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2019 r.), z jednoczesnym zastosowaniem regulacji szczególnych wynikających z powołanych powyżej przepisów przejściowych "ustawy zmieniającej". Przede wszystkim należy podkreślić, że na mocy "ustawy zmieniającej" z dniem 1 lipca 2019 r. został uchylony art. 5 ust. 3 u.p.p., uzależniający prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie od spełnienia kryterium dochodowego. W nowoobowiązującym stanie prawnym - stosownie do art. 5 ust. 1 u.p.p. - świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (m.in. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na ich utrzymaniu), w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko.
Ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej (art. 13 ust. 1 u.p.p.), przy czym – zgodnie z art. 13a u.p.p. - przyznanie przez organ właściwy lub wojewodę świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymagają wydania decyzji (ust. 1). Organ właściwy lub wojewoda przesyła wnioskodawcy informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej - o ile wnioskodawca wskazał adres poczty elektronicznej we wniosku. W przypadku gdy wnioskodawca nie wskazał adresu poczty elektronicznej, organ właściwy lub wojewoda, odbierając wniosek od wnioskodawcy, informuje go o możliwości odebrania od tego organu informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego (ust. 2). Nieodebranie informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego nie wstrzymuje wypłaty tego świadczenia (ust. 3).
W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na Z. H. na okres świadczeniowy 2018/2019, który nie został przez organy rozpatrzony do dnia 30 czerwca 2019 r., a zatem – stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej – prawo do świadczenia wychowawczego winno zostać ustalone do dnia 30 września 2019 r., jednakże ustalenie tego prawa winno zostać dokonane na podstawie przepisów w brzmieniu znowelizowanym (art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej).
Organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę w listopadzie 2019 r. i orzekając o odmowie przyznania wnioskowanego na Z. H. świadczenia wychowawczego na okres od 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r., nie uwzględnił przy jej rozpoznaniu zmiany stanu prawnego od dnia 1 lipca 2019 r., co stanowi naruszenie ww. przepisów prawa materialnego wprowadzonych ustawą zmieniającą, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tego też powodu Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 27 czerwca 2019 r. odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko Z.H. na okres od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r. Jednocześnie Sąd mając na uwadze ekonomikę postępowania i końcowe załatwienie sprawy, na mocy art. 135 p.p.s.a. orzekł także o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta z dnia 27 czerwca 2019 r. w części odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko Z.H. na okres od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r. (punkt 1. sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, a w szczególności dokonania rozpoznania wniosku skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko Z.H. w zakresie ustalenia tego prawa na okres od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r., stosownie do obowiązujących w tym okresie przepisów.