Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 maja 2008 r. znak [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) skierował J.G. posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A i B na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji odnosząc się do regulacji zawartej w art. 87 ust. 1 i art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wskazał, że wobec w/w chorującego na hipoglikemię z zaburzeniami świadomości jakościowej (informacja ze Szpitala Specjalistycznego w W.) powstały zastrzeżenia co do stanu zdrowia uzasadniające skierowanie na badania lekarskie celem stwierdzenia przeciwwskazań lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Prowadzone postępowanie zostało zaś zainicjowane pismem z posterunku Policji w L., które do Urzędu Miasta wpłynęło w dniu 10 kwietnia 2008 r.
W/w decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną w dniu 22 lipca 2008 r.
Następnie wobec niepoddania się badaniom lekarskim w dniu 16 września 2008 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
W dniu 27 października 2008 r. wydane zostało orzeczenie lekarskie nr [...] stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B oraz ograniczenie w korzystaniu z uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia.
W orzeczeniu tym wskazano nadto, że ponowne lub kontrolne badanie lekarskie winno być przeprowadzone w dniu 27 października 2009 r.
Od tego orzeczenia J.G. wniósł odwołanie.
Z kolei decyzją z dnia 9 grudnia 2008 r. znak [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym cofnął J. G. uprawnienie do kierowania pojazdami kat. A do czasu wykazania się brakiem przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami tej kategorii.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ przedstawiając dotychczasowy stan sprawy wskazał, że strona nie przedłożyła stosownego orzeczenia lekarskiego o braku lub istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami kat. A. W związku z tym na tle art. 140 ust. 1 pkt 4 lit b) należało wydać decyzję o cofnięciu uprawnień określonej kategorii.
Decyzją z tej samej daty Prezydent Miasta umorzył zaś postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. Orzeczeniem z dnia 18 grudnia 2008 r. Akademickiego Centrum Medycyny Morskiej i Tropikalnej (Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny Akademii Medycznej) stwierdzono, że zaburzenia psychopatologiczne u w/w powodują całkowitą, trwałą niezdolność do prowadzenia pojazdów mechanicznych.
Kierując się treścią powyższego orzeczenia w dniu 8 stycznia 2009 r. Prezydent Miasta ponownie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
W piśmie z dnia 1 marca 2009 r. J. G. podniósł zaś, że badania przeprowadzone w grudniu 2008 r. nie były przeprowadzone prawidłowo, gdyż odmówiono mu przerwy na zjedzenie niezbędnego posiłku powodując tym samym obniżenie poziomu glukozy we krwi.
Prezydent Miasta decyzją z dnia 9 września 2009 r. znak [...] w oparciu o 140 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym cofnął w/w uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. W decyzji tej organ odwołał się do treści orzeczenia z dnia 18 grudnia 2008 r. Akademickiego Centrum Medycyny Morskiej i Tropikalnej (Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny Akademii Medycznej) i wskazał, że "prawo jazdy kategorii AB należy niezwłocznie zwrócić do Referatu Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów Urzędu Miasta [...]".
Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2009 r.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy w opozycji do twierdzeń strony wskazał, że organy administracji publicznej nie mają uprawnień do kwestionowania i podważania orzeczeń lekarskich. Organ I instancji orzekał w następstwie stosownego badania a jego rozstrzygnięcie było w pełni uzasadnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J.G. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 6 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) poprzez oparcie decyzji na orzeczeniu lekarskim mającym charakter prejudycjalny i wydanym z naruszeniem art. 139 k.p.a., określającego zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W myśl art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej.
Zwrócić należy uwagę, że jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organy wskazały przepis art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). W myśl w/w przepisu decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Szczegółowe warunki i tryb kierowania na badania lekarskie, ich przeprowadzanie w celu stwierdzenia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi oraz kierowania tramwajami a także wydawanie takich orzeczeń lekarskich, zakres badań, kwalifikacje lekarzy przeprowadzających badania jak również sposób postępowania z dokumentacją związaną z tego rodzaju badaniami reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, wydane na podstawie delegacji ustawowej tj. na podstawie art. 123 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Ponadto należy wskazać, że w myśl art. 122 ust. 1 pkt 4 cytowanej wyżej ustawy badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega osoba, co do której stanu zdrowia istnieją zastrzeżenia i decyzją starosty jest kierowana na tego rodzaju badania. Zgodnie z treścią § 2 ust. 5 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego z dnia 7 stycznia 2004 r., starosta może również kierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy trzeba zauważyć, że badania lekarskie, którym poddał się J. G. w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w G. jak i w Akademickim Centrum Medycyny Morskiej i Tropikalnej Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny Akademii Medycznej zostały przeprowadzone w związku ze skierowaniem go decyzją Prezydenta wobec nasuwającego się zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Przy czym orzeczenie WOMP z dnia 27.10.2008r. stwierdziło brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B i określało datę ponownego lub kontrolnego badania lekarskiego na 27.10.2009r. natomiast orzeczenie Akademickiego Centrum Medycyny Morskiej i Tropikalnej [...] z dnia 18.12.2008r. zostało wydane na skutek odwołania od orzeczenia lekarskiego WOMP w G. Zatem badania te były przeprowadzane w postępowaniu wywołanym decyzją Prezydenta prowadzonym celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.
Powiadomienie Prezydenta Miasta o treści orzeczenia lekarskiego wydanego w dniu 18.12.2008r. przez Akademickie Centrum Medycyny Morskiej i Tropikalnej [...] spowodowało natomiast wszczęcie z urzędu, nowego postępowania tj. o cofnięcie skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym.
Zapadła w postępowaniu wszczętym z urzędu decyzja nie może jednak opierać się (i to praktycznie wyłącznie) na orzeczeniu Akademickiego Centrum Medycyny Morskiej i Tropikalnej [...] z dnia 18.12.2008r. Orzeczenie to bowiem chociaż ostateczne - w rozumieniu § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. – miało taki charakter tylko w postępowaniu o stwierdzenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Natomiast w postępowaniu wszczętym z urzędu o cofnięcie J. G. uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, prezydent winien dopiero skierować stronę na stosowne badania lekarskie, zgodnie z trybem postępowania określonym w ustawie - Prawo o ruchu drogowym i cytowanym wyżej rozporządzeniu z dnia 7 stycznia 2004 r. a następnie w oparciu o tak przeprowadzone badania dopiero prowadzić postępowanie o cofnięcie stronie uprawnień.
Oparcie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej o treść orzeczenia lekarskiego, wydanego wprawdzie przez uprawniony podmiot, ale w innej sprawie, narusza przepisy regulujące sposób postępowania w sprawach o cofnięcie stronie uprawnienia do kierowania pojazdem i pozbawia ją możliwości skorzystania z wniesienia w tej sprawie odwołania w przypadku wydania orzeczenia lekarskiego dla niej niekorzystnego, co narusza słuszny interes strony.
Z tego powodu uchylenie obu wydanych w tej sprawie decyzji, jako naruszających przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jest konieczne. Organy bowiem obu instancji istotnie w tym wypadku naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Poprzez naruszenie przepisów dotyczących sposobu postępowania w sprawie o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdem została naruszona zasada praworządności (art. 7 k.p.a.) a nie przeprowadzenie w tym postępowaniu badania lekarskiego J. G. - zgodnie z treścią rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. - świadczy o nie zebraniu a w związku z tym i nie rozpatrzeniu przez organy całego materiału dowodowego, który w tej sprawie winien być zgromadzony (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
Na marginesie jedynie dodatkowo wskazać należy, ustosunkowując się do argumentacji organu odwoławczego, że Sąd w tym składzie podziela pogląd, że orzeczenie lekarskie, wydawane w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami nie ma charakteru opinii biegłego. Orzeczenie tego rodzaju ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. Jest ono bowiem sporządzane w przepisanej formie (zgodnie z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia) i przez powołane do tego podmioty a także w zakresie działania tych podmiotów. Z tego względu wspomniane orzeczenie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.
Powyższy pogląd został również wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 251/06 oraz z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 43/08. Dodatkowo za takim rozumieniem charakteru orzeczeń lekarskich wydawanych na podstawie ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia przemawia także okoliczność, że opinia biegłego powinna być uzasadniona i to w sposób umożliwiający jej kontrolę sądową, natomiast wspomniane orzeczenia lekarskie nie zawierają uzasadnień umożliwiających taką kontrolę. Jako dokument urzędowy stanowią one zatem środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. a który podlega ocenie organu. Dopuszczalne jest przy tym przeprowadzenie dowodu przeciwnego, ale tylko, co do treści takiego dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.). Z tego względu Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że orzeczenia te nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami oraz, że organy związane są takimi orzeczeniami lekarskimi, co wyłącza możliwość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 wyroku.
Na podstawie art. 152 w/w aktu normatywnego orzeczono, że zaskarżona decyzja może być wykonana mając na uwadze podstawowe dobro chronione ustawą o ruchu drogowym tj. maksymalne zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom tego ruchu a ponieważ do uprawomocnienia orzeczenia w niniejszej sprawie, uregulowanie zawarte w tym przepisie umożliwia takie rozstrzygnięcie, w ocenie Sądu z uwagi na okoliczności sprawy, zasadne jest jego zastosowanie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł mając za podstawę art. 200 w/w ustawy.
W dalszym toku postępowania organ winien uwzględnić w/w rozważania koncentrujące się wokół prawidłowości postępowania dowodowego stanowiącego podstawę wydania poprawnego rozstrzygnięcia administracyjnego.