Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 sierpnia 2019 r., nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) – dalej jako "ustawa", Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku z dnia 28 czerwca 2019 r., odmówił przyznania M. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką L. P. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji, powołując się na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a ustawy wskazał, że przepisy te nie odnoszą się do sytuacji wnioskodawczyni, ponieważ ustawa przyznaje świadczenie pielęgnacyjne wyłącznie w sytuacji opieki nad dzieckiem.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. podniosła, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt. K 38/13. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 1-4 ustawy może mieć zatem zastosowanie do skarżącej.
Decyzją z dnia 19 listopada 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na ustalony stan faktyczny, z którego wynikało, że wnioskodawczyni nie pozostaje w zatrudnieniu od dnia 31 stycznia 2014 r., zaś znaczny stopień niepełnosprawności u L. P. istnieje dopiero od dnia 27 lipca 2018 r. Z tego względu nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Zdaniem Kolegium zakres obowiązków sprowadzający się do prowadzenia gospodarstwa domowego, pomocy w sprawach urzędowych i przy wizytach u lekarzy oraz towarzyszenia matce nie daje podstaw do uznania, że rozmiar sprawowanej opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Ponadto, skoro L. P. pozostaje w związku małżeńskim, to zdaniem Kolegium zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy.
Kolegium wskazało również, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie usunął kryterium wieku niepełnosprawności jako przesłanki uzyskania przedmiotowego świadczenia. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Skutkiem tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust.1b ustawy, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję M. M. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tylko przez część doby nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) - dalej także jako "ustawa", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu 28 czerwca 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Matka skarżącej (ur. w 1941 r.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 6 września 2018 r. Z orzeczenia tego wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 27 lipca 2018 r. oraz że matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy z trzech różnych powodów uznał, że skarżącej nie może być przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Powodami tymi były: powstanie niepełnosprawności matki skarżącej w istocie w okresie dorosłości, brak związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (rezygnacją z zatrudnienia) przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad matką, pozostawanie matki skarżącej w związku małżeńskim.
Odnosząc się do pierwszej kwestii, czyli tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jej opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.
W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ ze wskazanego orzeczenia nie wynika, aby niepełnosprawność matki skarżącej powstała w okresach jej życia wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy.
Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji ww. wyroku z dnia 21 października 2014 r. orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).
Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).
Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).
Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.
Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).
W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).
Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.
Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.
W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1079/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się z kolei do spełnienia przez skarżącą przesłanki pozytywnej warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 1 ustawy stwierdzić należy, że jedynie organ odwoławczy przyjął w uzasadnieniu wydanej decyzji, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki a niepodejmowaniem przez nią lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy wskazał na ustanie zatrudnienia skarżącej na ponad cztery lata przed datą powstania znacznego stopnia niepełnosprawności matki skarżącej.
Nadto w ocenie organu odwoławczego opieka sprawowana przez skarżącą nie jest opieką całodobową, co pozwala skarżącej na podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
W ocenie Sądu wnioski organu odwoławczego w powyższym zakresie nie mogą być uznane za prawidłowe. Wbrew przekonaniu organu fakt, że skarżąca od 2014 r. nie była nigdzie zatrudniona, nie może być uznany za rozstrzygający o braku związku pomiędzy sprawowaną aktualnie przez skarżącą opieką a niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w czerwcu 2019 r., a więc w okresie, w którym jej matka legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Sam fakt ustania zatrudnienia skarżącej w 2014 r. nie przekreśla uzyskania przez nią prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy.
Zdaniem Sądu Kolegium z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonało wybiórczej oceny oświadczenia złożonego przez skarżącą, a dotyczącego zakresu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną. Poza wskazywanymi przez Kolegium czynnościami polegającymi na prowadzeniu gospodarstwa domowego, pomocy w sprawach urzędowych i przy wizytach lekarskich oraz towarzyszeniu matce, skarżąca wskazywała na inne jeszcze czynności wykonywane w ramach opieki nad matką, a obejmujące podawanie leków, wcieranie maści, pomoc przy kąpieli i toalecie, pomocy przy ubieraniu się, posiłkach, przygotowaniu do snu, czy ćwiczeniach zapobiegających puchnięciu nóg. Kolegium nie zakwestionowało w żaden sposób wiarygodności złożonego przez skarżącą oświadczenia, zaś w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego, chociażby w postaci rodzinnego wywiadu środowiskowego, który dawałby podstawę do odmiennej oceny zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki.
Twierdzenie Kolegium, że rozmiar sprawowanej opieki pozwala skarżącej na podjęcie aktywności zawodowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu, nie znajduje zatem potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
Podkreślić należy, że organ I instancji odnosząc się do zebranego w sprawie materiału dowodowego nie miał wątpliwości, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką. Okoliczność, że matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby została z kolei potwierdzona przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w orzeczeniu z dnia 6 września 2018 r., zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z decyzji Wójta Gminy z dnia 1 października 2018 r., nr [...], przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, skarżąca od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 31 października 2019 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Organ odwoławczy, naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., pominął fakt, że decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy dotyczyła świadczenia, dla którego przyznania kwestia związku między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia musiała być spełniona. Zgodnie bowiem z art. 16a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przesłanki uzyskania tego prawa są tożsame w omawianym zakresie z przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określonymi art. 17 ust. 1 ustawy - nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zważyć nadto należy, że przy wydawaniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy organ I instancji nie miał wątpliwości co do istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją albo niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, mimo istnienia tożsamych okoliczności faktycznych, tj. zarówno ustania zatrudnienia w 2014 r., jak i zakresu sprawowanej opieki. Działanie zatem organu odwoławczego, który obecnie w związku z ww. okolicznościami odmawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, niewątpliwie narusza zasadę jednolitej praktyki, a tym samym wyrażoną w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. ogólną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego – od pozytywnego do negatywnego rozstrzygnięcia - bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli.
Ponadto organ odwoławczy, powołując się dopiero w swojej decyzji na brak związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy a koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce, uniemożliwił skarżącej odniesienie się do tej kwestii w toku postępowania administracyjnego. Skoro bowiem decyzja organu I instancji sprawy nie kwestionowała związku między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia, skarżąca nie miała powodów, dla których miałaby przedstawiać w postępowaniu odwoławczym jakiekolwiek argumenty dotyczące tej okoliczności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęte rozstrzygnięcie oparło nadto na przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy, poza stwierdzeniem, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, nie dokonał żadnych innych ustaleń faktycznych z tym związanych, ani też – co było tego konsekwencją- żadnej analizy stanu faktycznego związanego z tą przesłanką, uniemożliwiającą nabycie prawa do wnioskowanego przez skarżącą świadczenia. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika jedynie, że matka skarżącej jest zamężna i że małżonkowie razem nie mieszkają. Nie ustalono, jaki jest stan zdrowia męża matki skarżącej - czy legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - i czy ta właśnie okoliczność sprawia, że to nie mąż, a córka sprawuje opiekę nad niepełnosprawną L. P. Stan faktyczny sprawy wymaga zatem uzupełnienia, bowiem w przypadku każdej przesłanki uprawniającej do uzyskania przez stronę świadczenia czy też uniemożliwiającej jego uzyskanie organy powinny dokonać nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych i dokonać ich wszechstronnej oceny.
W związku ze stwierdzonymi przez Sąd brakami w ustaleniach stanu faktycznego nie można jednoznacznie ocenić, czy ostatnia ze wskazywanych przez organ odwoławczy przesłanek – pozostawanie matki skarżącej w związku małżeńskim - może mieć decydujące znaczenie dla możliwości przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Nadmienić jedynie należy, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, które przysługiwało skarżącej, nie jest uzależnione od braku pozostawania osoby, nad którą opieka jest sprawowana, w związku małżeńskim. Przywołany wyżej przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, dotyczący świadczenia pielęgnacyjnego, nie ma swojego odpowiednika w przepisach ustawy, normujących prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16 a ustawy).
Zauważyć nadto należy, że organ odwoławczy wadliwie w zaskarżonej decyzji określił organ pierwszej instancji (Wójt Gminy, zamiast Wójt Gminy).
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie w pierwszej kolejności do uzupełnienia materiału dowodowego i poczynienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
W przypadku uznania, że nie zachodzi negatywna przesłanka przyznania przedmiotowego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu, w tym dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Organ powinien mieć też na uwadze, by w takim przypadku zapewnić skarżącej możliwość realizacji prawa wyboru świadczenia w oparciu o regulację zawartą w art. 27 ust. 5 ustawy.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż naruszają one wskazane przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).