Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 września 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał V.M. zasiłki rodzinne na dzieci A. i O. M. w okresie 1 listopada 2011 r. – 31 października 2012 r. Pierwotną wysokość zasiłku rodzinnego na każde dziecko stanowiła kwota 91 zł miesięcznie. Ponadto organ orzekł o przyznaniu ww. dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 w wysokości 100 zł na każde dziecko płatnych jednorazowo w miesiącu wrześniu 2012 r.
Następnie decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta zmienił ww. decyzję w ten sposób, że odmówił od dnia 1 listopada 2011 r. przyznania V. M. zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 24 września 2012 r. V. M. dostarczyła do Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. kserokopię umowy o pracę zawartej z A w G., z której wynika, że od dnia 5 września 2011 r. podjęła zatrudnienie. Jednocześnie ww. przedłożyła zaświadczenie zawierające informację o wynagrodzeniu netto za okres od dnia 5 września 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r., które wyniosło 13.350,18 zł.
Organ pierwszej instancji przywołując treść regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz w rozporządzeniu w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne wskazał, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych (w realiach sprawy – po 2010 r.) do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny.
W rozpatrywanej sprawie należało zatem doliczyć dochód z okresu 5 września 2011 r. – 31 sierpnia 2012 r. Po przeliczeniu dochodu (z uwzględnieniem dochodu utraconego z 2010 r.) oraz po uwzględnieniu wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu w kwocie 1.112,52 zł kwota dochodu przypadająca na jednego członka rodziny od miesiąca października 2011 r. wyniosła 749,74 zł przekraczając kwotę 504 zł uprawniającą do otrzymywania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W przypadku zaś gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu, czyli od listopada 2011 r.
W związku z powyższym konieczną okazała się zmiana decyzji z dnia 12 września 2011 r.
Następnie decyzją z dnia 18 stycznia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 20 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego orzekł o zwrocie przez V.M. nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci:
- - zasiłku rodzinnego pobranego na A. i O. M. za okres 1 listopada 2011 r. – 31 października 2012 r. w wysokości 2.184 zł wraz ustawowymi odsetkami liczonymi od kwoty 182 zł (w okresach opisanych w decyzji);
- - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez ww. dzieci za okres od 1 do 30 września 2012 r. w wysokości 200 zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od kwoty 200 zł od dnia 1 października 2012 r. do dnia zapłaty.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że wobec wydania decyzji z dnia 21 grudnia 2012 r. świadczenia pobrane we wskazanych okresach są świadczeniami nienależnie pobranymi.
Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne zobowiązana jest do ich zwrotu.
W myśl art. 30 ust. 8 ww. ustawy kwoty świadczeń nienależnie pobranych podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Ponieważ V. M. pobrała nienależne świadczenia rodzinne w łącznej wysokości 2.384 zł jest zobowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami.
W pouczeniu zawartym w wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał kwoty podlegające zwrotowi, w tym wyliczenie wysokości odsetek. Jednocześnie organ wskazał, że od dnia 19 stycznia 2013 r. odsetki za każdy dzień zwłoki wynoszą 0,85 zł dziennie.
Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji wniesionego przez V. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta.
W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 6 – 9 oraz art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołując dotychczasowy przebieg postępowania oraz wydane rozstrzygnięcia wskazało, że odwołująca składając wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych jak i otrzymując decyzję z dnia 12 września 2011 r. została pouczona o tym, że w przypadku uzyskania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło) jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Bezspornym jest ponadto, że w sytuacji gdy dochód rodziny wnioskującej o przyznanie świadczeń rodzinnych przekroczył kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku rodzinnego następuje utrata prawa do zasiłku rodzinnego a także utrata prawa do dodatków do zasiłku rodzinnego.
W tym stanie świadczenia pobrane przez odwołującą w okresie 1 listopada 2011 r. – 31 października 2012 r. uznać należy za nienależnie pobrane. Uzyskanie przez odwołującą zatrudnienia od dnia 5 września 2011 r. dawało zatem podstawę do ustalenia prawa do świadczeń na podstawie dochodu rodziny odwołującej z roku 2010, poprzedzającego okres zasiłkowy, powiększonego – z uwagi na brzmienie art. 3 pkt 24 i art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych – o dochód uzyskany w roku 2011.
W reasumpcji uznać zatem należało, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji była rozstrzygnięciem prawidłowym.
W skardze na ww. decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku V. M. zakwestionowała wydane w jej sprawie rozstrzygnięcia jak i sposób wyliczenia dochodu stanowiącego podstawę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczeń rodzinnych. W ocenie skarżącej jej zsumowane dochody z 2011 r. nie przekraczały kwoty, na podstawie której przyznaje się świadczenie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest zasadna jakkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 stycznia 2013 r., w której orzeczono o zwrocie kwoty 2184 zł wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego (tj. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do niego na dwoje dzieci).
Przeprowadzona sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doprowadziła do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, które skutkuje wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), zwanej dalej ustawą.
Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu.
Zgodnie zaś z ustępem 2 art. 30 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:
- 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;
- 2) świadczenia rodzinne zostały przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;
- 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;
- 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wynika wznowienia postępowania i osobie odmówiono praw do świadczenia rodzinnego.
Przywołany przepis ustawy statuuje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 30 ust. 1), a także zawiera definicję ustawową świadczenia nienależnie pobranego (art. 30 ust. 2 pkt 1 - pkt 4).
W treści przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy, ustawodawca posłużył się pojęciem: "świadczenia nienależnie pobranego". W orzecznictwie sądowym podkreślono, że sformułowania tego nie można utożsamiać z pojęciem: "świadczenie nienależne", którego zakres jest szerszy. "Nienależne świadczenie" ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Z kolei "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W orzecznictwie sądowym przyjęte zostało stanowisko, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Zwrot obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10, lex 74503).
Poza sporem było w niniejszej sprawie, że decyzją z dnia 12 września 2011 roku został przyznany skarżącej m.in. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dwoje dzieci. Przedmiotowa decyzja została zmieniona decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r.
Zaskarżoną zaś w niniejszej sprawie decyzją na V. M. został nałożony obowiązek zwrotu pobranych świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami. W realiach niniejszej sprawy obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wynikał z przesłanki objętej dyspozycją art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, a mianowicie uzyskanie dochodu skutkujące przekroczeniem kryterium dochodowego (podjęcie zatrudnienia i uzyskanie z tego tytułu dochodu).
Należy podkreślić, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że wydanie w dniu 21 grudnia 2012 r. ostatecznej decyzji przez Prezydenta Miasta, którą zmieniono decyzję ostateczną z dnia 12 września 2011 roku, stanowiło dla organów orzekających pozytywną przesłankę do wydania decyzji o zwrocie pobranych świadczeń. Decyzja ta została przywołana w uzasadnieniu decyzji nakazującej skarżącej zwrot pobranych świadczeń.
Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest - uprzednie ustalenie (przesądzenie), że było to świadczenie pobrane nienależnie. Ponadto, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń obciąża osobę, która przyjmowała świadczenia ze świadomością, że jej się one nie należały. Obowiązek zwrotu jest więc determinowany uprzednim ustaleniem, istnienia takiego stanu świadomości u podmiotu pobierającego świadczenie, co pozwala na skuteczne nałożenie obowiązku zwrotu.
Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 października 2013 r. w sprawie I OSK 2998/12 i w sprawie I OSK 2997/12 (orzeczenia dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) - "przepis art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia organom administracji wydawanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych pod warunkami określonymi w tym przepisie. Oznacza to, że tylko w wypadku wypełnienia wszystkich przesłanek w nim określonych organ administracji może wydać decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przepis ten zawiera również definicję ustawową pojęcia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.
Powyższe oznacza, że aby można było nakazywać zwrot określonych świadczeń, to najpierw należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane możliwe jest orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała. Przy czym podkreślić należy, że inny jest zakres obu tych postępowań. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy zachodzą przesłanki określone w art. 30 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się między innymi przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 (kwestie terminów).
Tym samym stwierdzić należy, że zakres pojęciowy decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, a decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie jest tożsamy i o czym innym rozstrzygają takie decyzje".
Stanowisko to zasługuje w pełni na aprobatę.
W konsekwencji też organ administracyjny zanim wydał zaskarżoną decyzję, powinien najpierw bezsprzecznie ustalić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc, czy wystąpiły okoliczności wystarczające do uznania świadczenia za nienależne, a następnie dochodzić jego zwrotu. Innymi słowy dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot - czyli dopiero wtedy dopuszczalne jest orzekanie w przedmiocie jego zwrotu.
Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy bowiem nie poczyniły takiego ustalenia - nie przesądziły o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane (brak prawomocnego rozstrzygnięcia w tym zakresie). Takiego waloru nie ma również zaskarżona decyzja (mimo poczynionego w uzasadnieniu wskazania, że ocena dotyczy przesłanek uzasadniających uznanie świadczenia za nienależnie pobrane), skoro nie kwestionuje ona rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, które dotyczy zwrotu świadczenia, co do którego nie ma decyzji, że zostało nienależnie pobrane. Zdaniem Sądu orzekającego, decyzja ustalająca, że świadczenie zostało nienależnie pobrane powinna określać, nie tylko że pobrane świadczenie jest nienależne ale również zawierać odrębnie określoną kwotę nienależnie pobranego świadczenia. Pozwala to bowiem podmiotowi zobowiązanemu na prawidłową obronę swoich praw. Strona musi wiedzieć nie tylko czy i dlaczego pobrane świadczenie jest nienależne ale również jaka jest wysokość ciążącego na niej obowiązku.
Zatem ww. decyzja nie mogła stanowić "podstawy" do orzeczenia o zwrocie pobranych świadczeń, ani warunku do rozstrzygania o ich zwrocie.
Na marginesie rozważań można dodać, że podstawę do wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 grudnia 2012 roku stanowił art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie zaś z poglądem judykatury wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie przywołanego przepisu dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Zasadą jest, że decyzja wydana w trybie tego artykułu może wywrzeć skutki wyłącznie ex nunc (na przyszłość), ma więc ona charakter konstytutywny. Skutek zaś ex tunc (z mocą wsteczną) wiąże się wyłącznie z wydawaniem aktów o charakterze deklaratoryjnym. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się jednej z określonych w tym przepisie przesłanek może prowadzić do wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc czyli jedynie na przyszłość. Jak podniósł też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08, Lex 499576 - "na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną".
Ponadto w wyroku tym stanowczo wskazano, że - "w sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia". Przedmiotowa decyzja została więc wydana mimo, że upłynął już okres na jaki świadczenia zostały przyznane oraz odmawiała skarżącej praw z mocą wsteczną. W takiej zaś sytuacji organy winny tylko ustalić czy świadczenia zostały pobranie nienależnie, a dopiero następnie orzec o ich zwrocie.
W świetle poczynionych rozważań niedopuszczalne jest również przesądzanie o niezależnie pobranym świadczeniu w decyzji nakazującej jego zwrot.
Także NSA w wyżej przywołanych wyrokach z dnia 2 października 2013 r. podkreślił, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Zauważyć należy, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Z rozważań powyższych wynika, że decyzje organów obu instancji naruszają przywołane powyżej przepisy prawa, co miało wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.
W punkcie drugim wyroku Sąd, stosownie do treści art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że wykonanie wadliwej decyzji nie ma aksjologicznego uzasadnienia i naraża stronę na szkodę.
Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego organ ponowie rozpatrujący sprawę będzie zobowiązany uwzględnić przedstawioną powyższej ocenę prawną.