Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 grudnia 2021r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. T., na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a. w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej jako "ustawa", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 10 sierpnia 2021 r., odmawiającą przyznania A. T. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem S. S. Kolegium wskazało, że z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 26 kwietnia 2018 r. wynika, że niepełnosprawność ojca skarżącej istnieje od października 2002 r., czyli od jego 55 -go roku życia.
Kolegium nie zgodziło się z organem pierwszej instancji w kwestii stosowania przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 b ustawy. W ocenie Kolegium przepis ten należy stosować z uwzględnieniem wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a zatem z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Mimo że w rozpatrywanym przypadku kryterium wiekowe przewidziane przepisem art. 17 ust. 1b ustawy nie zostało zachowane, to brak jest podstaw do odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu.
W ocenie Kolegium świadczenie pielęgnacyjne nie może jednak być przyznane, bowiem nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem zatrudnienia skarżącej, a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem.
Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że ojciec skarżącej, którego żona zmarła 22 stycznia 2021 r., mieszka sam i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Mimo chorób - cukrzycy, nadciśnienia, jaskry, stanu po zawale serca, choroby wieńcowej – wstawionych zastawek, bajpasów, stent, raka jelita grubego, stanu po tętniaku aorty brzusznej, stanu po trzykrotnej przepuklinie pępkowej, prawej ręki po wypadku i hipercholesterolii samodzielnie porusza się po mieszkaniu i poza nim, samodzielnie korzysta z toalety, samodzielnie robi sobie coś do picia i spożywa posiłki.
Skarżąca podaje ojcu leki, mierzy ciśnienie i poziom cukru, robi zakupy, sprząta, gotuje, pierze, zawozi ojca do lekarzy, zamawia i realizuje recepty, opłaca rachunki, jest dostępna przez całą dobę na telefon.
Skarżąca od 1 lipca 1991 r. w różnych okresach była zarejestrowana jako bezrobotna z prawem do zasiłku lub bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ostatnie zatrudnienie skarżącej trwało do 2016 r. W okresie od 9 czerwca 2016 r. do 19 września 2016 r. miała status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, a 20 września 2016 r. odmówiła bez uzasadnionej przyczyny podjęcia propozycji pracy lub innej formy pomocy.
Organ odwoławczy stwierdził, że ojciec skarżącej, mimo znacznego stopnia niepełnosprawności nie jest osobą leżącą, je i pije samodzielnie, samodzielnie korzysta z toalety, porusza się samodzielnie po mieszkaniu i poza nim – w dniu wywiadu przebywał na działce w pobliżu domu. Większość czynności wykonywanych przez skarżącą to czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Czynności ściśle opiekuńcze – podawanie leków, mierzenie ciśnienia i poziomu cukru zajmują skarżącej, jak sama podała, 20 minut dziennie. Wizyty u lekarzy zależą od potrzeb.
W ocenie Kolegium powyższe czynności nie wykluczają podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub pracy zarobkowej w jakiekolwiek formie przewidzianej w art. 3 pkt 22 ustawy.
A. T. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że z normy prawa zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. W kwestii tej skarżąca przytoczyła fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 577/21, w którym Sąd wskazał, jak należy rozumieć zawarte przez ustawodawcę w ustawie o świadczeniach rodzinnych zwrot stałej oraz długotrwałej opieki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej także jako "ustawa", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Powyższa regulacja art. 17 ust. 1b ustawy stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną.
W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W związku z tym, jak słusznie uznało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy przesłanka w postaci czasu powstania niepełnosprawności ojca skarżącej nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Z tego względu błędne w tej mierze było stanowisko organu pierwszej instancji, który za podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przyjął również to, że niepełnosprawność ojca skarżącej powstała, gdy był on już osobą dorosłą, nie uczącą się.
Dokonana ocena stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji nie przesądza jednak w sposób samodzielny istnienia podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem wynika z przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 ustawy, wnioskujący o to świadczenie musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
Zdaniem organu odwoławczego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą nad ojcem, a rezygnacją przez nią z zatrudnienia albo też niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie zachodzi związek przyczynowy, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy.
Stanowisko to należy podzielić.
Z przywołanych powyżej unormowań ustawy wynika jednoznacznie, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, by opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Omawiane świadczenie nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W prowadzonym postępowaniu konieczne jest ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy nie można utożsamiać z samą oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Niepełnosprawność w stopniu znacznym obejmuje bardzo różne stany zdrowotne osób, wobec których taką niepełnosprawność orzeczono – niektóre z tych osób wymagają jedynie wykonywania pewnych czynności opiekuńczych, inne zaś nie są w stanie w ogóle bez takiej opieki funkcjonować. Ta właśnie sytuacja powoduje, że w sprawach dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest dokonanie obiektywnej oceny możliwości wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w zestawieniu z faktycznymi potrzebami opiekuńczymi osoby niepełnosprawnej.
Jak wynika z ustalonego przez organ odwoławczy stanu faktycznego, który Sąd akceptuje i przyjmuje za własny, ojciec skarżącej, mimo licznych obecnych i przebytych chorób nie wymaga całodobowej, nieustannej opieki i troski, mieszka sam, samodzielnie je i pije, korzysta z toalety, porusza się po domu i poza domem. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że skarżąca wykonuje w większości czynności dnia codziennego, związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego.
Czynności takie jak robienie zakupów, sprzątanie, gotowanie, pranie, opłacanie rachunków, czyli czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, wykonywane są przez osoby pracujące poza godzinami zatrudnienia. Choć oczywiście nie tylko czynności związane bezpośrednio z opieką nad osobą niepełnosprawną wchodzą w zakres "opieki" nie można nie zauważyć, że skarżąca także dla siebie musi robić zakupy i gotować, wobec czego może łączyć niektóre czynności wykonywane dla siebie z czynnościami wykonywanymi dla ojca. Z kolei czynności ściśle opiekuńcze – podawanie leków, mierzenie ciśnienia i poziomu cukru wykonywane są z reguły rano i wieczorem lub późnym popołudniem) i zajmują skarżącej niewiele czasu – 20 minut dziennie. Część z nich nie jest wykonywana codziennie, a sporadycznie (wizyty lekarskie, realizacja recept). Organy zasadnie zatem uznały, że czynności opiekuńcze tego rodzaju i w takim zakresie, w jakim sprawuje je skarżąca, nie powinny stać na przeszkodzie możliwości podjęcia zatrudnienia.
Organ odwoławczy zasadnie też zwrócił uwagę, że ostatnie zatrudnienie skarżącej trwało do 2016 r., następnie miała ona - w okresie od 9 czerwca 2016 r. do 19 września 2016 r. - status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, a w dniu 20 września 2016 r. odmówiła bez uzasadnionej przyczyny podjęcia propozycji pracy lub innej formy pomocy. Wynika z tego, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia (czy też możliwości jego podjęcia) z powodu sprawowania opieki nad ojcem, lecz z przyczyn leżących po jej stronie.
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zasadnie uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. W przypadku możliwości uzyskania przedmiotowego prawa musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek, tak czasowy, jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a sprawowaniem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. W niniejszej sprawie związek taki nie zachodzi.
Powyższej oceny nie mogła zmienić argumentacja zaprezentowana w skardze. Podkreślić jeszcze raz należy, że sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie w każdym przypadku pociągnąć za sobą może przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie sprawowanie takiej opieki, która uniemożliwia wykonywanie jakiegokolwiek zatrudnienia.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę, jako bezzasadną, oddalił.