Uzasadnienie
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 3 kwietnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 1 lutego 2006 r. o nie stwierdzeniu u E. J. choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 7 grudnia 2005 r. oraz kartę oceny narażenia zawodowego sporządzoną w dniu 1 lutego 2006 r.
Z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że E. J. pracowała w latach 1980-1982 jako nauczyciel w Zbiorczej Szkole Gminnej w J. i od 1982 r. do chwili obecnej jako nauczyciel nauczania początkowego w Szkole Podstawowej w W. w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy. Wskazanym wyżej orzeczeniem lekarskim rozpoznano u strony przewlekłe zapalenie krtani. Z uwagi na fakt, iż stwierdzone schorzenie nie jest wymienione w wykazie chorób zawodowych lekarz uznał, że brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
Strona odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, iż kłopoty z głosem zaczęły się u niej wcześniej niż podano to w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego; na dowód przedstawiła zaświadczenie lekarskie z dnia 27 lutego 2003 r. Przebyła operację usunięcia guzków, jednak nadal czuje suchość w gardle, zaleganie wydzieliny w krtani, co powoduje ciągłe odchrząkiwanie. Ponadto 25 letni staż pracy jako nauczyciela powoduje, że głos jest nieustannie narażony na duży wysiłek, a zalecenia pooperacyjne, aby oszczędzać głos są wręcz niemożliwe do zrealizowania.
Organ odwoławczy uznał, że karta oceny narażenia zawodowego jak i orzeczenie lekarskie zostały sporządzone prawidłowo. Ponadto organ zwrócił się do WOMP w G. o opinię uzupełniającą z uwzględnieniem zarzutów odwołującej się i wyjaśnienie, czy operowane u E. J. guzki śpiewacze jako zmiany przerostowe krtani mogą być uznane za chorobę zawodową, oraz czy gdyby pacjentka przed operacją była badana w kierunku choroby zawodowej narządu głosu, można byłoby rozpoznać taką chorobę. W opinii uzupełniającej z dnia 7 grudnia 2005 r. w/w jednostka orzecznicza wyjaśniła, że z dokumentacji wynika, iż w dniu 12 stycznia 2005r. lekarz laryngolog nie stwierdził u strony przeciwwskazań do pracy jako nauczyciel. W kwietniu 2005 r. operacyjnie usunięto jej zmiany określone jako "małe guzki krwotoczne", "polipki krwotoczne", które jednak nie figurują na liści chorób zawodowych. W związku z tym nie ma znaczenia czy badanie orzecznicze odbywałoby się przed czy po operacji.
Organ odwoławczy podkreślił, że samo narażenie na nadmierny wysiłek głosowy oraz dolegliwości górnych dróg oddechowych, nie upoważniają do stwierdzenia choroby zawodowej. W takiej sytuacji potencjalnie każdy nauczyciel mógłby mieć stwierdzoną chorobę zawodową narządu głosu. Warunkiem koniecznym jest m.in. wyszczególnienie danej jednostki chorobowej w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Zgodnie z tym rozporządzeniem warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest jej rozpoznanie przez jednostkę orzeczniczą, co jednak w sprawie nie miało miejsca.
E. J. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku twierdząc, że nie każdy nauczyciel naraża swój głos przez 26 lat w pracy z małymi dziećmi i nie każdy nauczyciel przeszedł operację usunięcia guzów. Operacja była konieczna, ponieważ zastosowane leczenie okazało się nieskuteczne, przy czym lekarz laryngolog powiedział, iż guzki kwalifikują skarżącą do ubiegania się o stwierdzenie choroby zawodowej.
Skarżąca nie wie skąd wzięły się w opinii uzupełniającej sformułowania "małe guzki krwotoczne", "polipki krwotoczne" zwłaszcza, że lekarz specjalista, który je oglądał, a potem operował uznał, że trzeba je zeskrobać.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu.
Sądy administracyjne zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – w skrócie p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Procedura związana ze stwierdzeniem choroby zawodowej jest w zasadniczy sposób uregulowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Ponadto zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem inspektora sanitarnego prowadzącego postępowanie administracyjne w takiej sprawie obowiązują wszystkie reguły przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 1994 r., SA/Wr 147/94, Prok. i Pr 1995/2/53).
W tym kontekście wątpliwości Sądu wzbudził już sam sposób wszczęcia postępowania w sprawie E. J. W przepisie § 3 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia określone zostały podmioty, uprawnione do zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej. Podmiotami tymi są: pracodawca zatrudniający pracownika, lekarz, który podczas wykonywania zawodu powziął podejrzenie choroby zawodowej u pracownika, pracownik, lekarz stomatolog, który podczas wykonywania zawodu powziął podejrzenie wystąpienia u pacjenta choroby zawodowej, lekarz weterynarii, który podczas wykonywania zawodu stwierdził u pracownika mającego kontakt z chorymi zwierzętami objawy mogące nasuwać podejrzenie choroby zawodowej.
Podejrzenie choroby zawodowej zgłasza się właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu. Zgłoszenia takiego dokonuje się na określonym przepisami formularzu. Jeżeli zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej dokonuje lekarz lub lekarz stomatolog, zgłoszenie to następuje przez przesłanie kopii skierowania na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej (§ 3 ust. 3 i 4 cytowanego rozporządzenia).
Zgodnie z § 4 ust. 1 niniejszego rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej do jednostki orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2 powiadamiając o tym pracodawcę i jednostkę podstawową służby medycyny pracy /.../. W ust. 2 tego paragrafu przewiduje się także wszczęcie takiego postępowania na podstawie skierowania lekarza lub lekarza stomatologa.
Zatem jak wynika z przedstawionych wyżej przepisów postępowanie w sprawie choroby zawodowej może zostać wszczęte wskutek zgłoszenia dokonanego przez uprawniony podmiot w przewidzianej formie.
W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy brak jest zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej, jak również skierowania na badania wystawionego przez uprawnionego lekarza. Pierwszym dokumentem w aktach, jest orzeczenie lekarskie lekarza Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 7 grudnia 2005 r., nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Niniejsze orzeczenie wpłynęło do organu I instancji w dniu 5 stycznia 2006 r. Jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 24 stycznia 2006 r., w dniu 6 stycznia 2006 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] wszczął postępowanie w sprawie choroby zawodowej. Skarżąca otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania 27 stycznia 2005 r. a więc ponad 1,5 miesiąca po wspomnianym orzeczeniu lekarskim.
Z powyższego wynika, że postępowanie w sprawie choroby zawodowej E. J. zostało wszczęte na podstawie orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, a nie na podstawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej dokonanego na odpowiednim formularzu lub w formie kopii skierowania przez lekarza na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej.
Idąc dalej należy stwierdzić, że w aktach administracyjnych brakuje potwierdzenia, iż orzeczenie lekarskie zostało doręczone skarżącej. Żaden z organów rozpatrujących sprawę nie poczynił starań, aby dokonać ustaleń w tym zakresie. Ustalenie, czy przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone skarżącej nabiera szczególnego znaczenia, gdy weźmie się pod uwagę wadliwy sposób wszczęcia postępowania, tj. brak zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej. Kwestia ta ma istotne znaczenie, ponieważ zgodnie z § 7 ust. 1 cytowanego rozporządzenia stronie, która nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego przysługuje możliwość wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Jest to niezmiernie ważna gwarancja procesowa, stwarzająca możliwość obiektywnego orzekania w sytuacji, gdy wymagana jest specjalistyczna wiedza medyczna; zważywszy na ochronę pozycji strony w postępowaniu.
Wobec tego przed wydaniem decyzji inspektor sanitarny musi posiadać wiedzę na temat czy strona postępowania, której dotyczy orzeczenie, zapoznała się z jego treścią i czy wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania, bądź czy upłynął już termin do wystąpienia z takim wnioskiem.
Powyższe wady pozwalają stwierdzić, iż mimo zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania, faktycznie postępowanie przed organem I instancji toczyło się "obok" skarżącej. Wadliwe wszczęcie postępowania odniosło taki skutek, że faktycznie skarżąca w postępowaniu przed organem I instancji nie miała możliwości przedstawienia stanowiska co do zebranych dowodów. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania skarżąca otrzymała w dniu 27 stycznia 2006 r. (piątek), a decyzja organu I instancji zapadła w dniu 1 lutego 2006 r. (środa). Zatem w konsekwencji doszło do naruszenia ważnych zasad postępowania administracyjnego jakimi są: zasada praworządności (art. 7 k.p.a.), zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasada udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) oraz zasada wysłuchania stron (art. 10 k.p.a.).
Wyżej przedstawionych istotnych uchybień nie dostrzegł organ odwoławczy. Dlatego za niewystarczające Sąd uznaje czynności Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...], polegające na wystąpieniu do lekarza jednostki orzeczniczej o opinię uzupełniającą. Nadto należy wskazać, że z treści orzeczenia z dnia 7 grudnia 2005 r. nie wynika czy zostało ono wydane na podstawie dokumentacji medycznej skarżącej, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia).
W ocenie Sądu wskazane wyżej istotne uchybienia proceduralne w sprawie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, iż koniecznym było uchylenie decyzji organów obu instancji.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji będzie zobowiązany do skierowania E. J. ponownie na badania do jednostki badawczej I stopnia przy zapewnieniu skarżącej wszelkich gwarancji przewidzianych prawem, w tym możliwości wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Sąd zwraca uwagę na konieczność rzetelnego wyjaśnienia sprawy przez zebranie pełnej dokumentacji medycznej, która pozwoli na prawidłową ocenę schorzenia występującego u skarżącej.
Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona, przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca stwierdzenia choroby zawodowej nie podlega wykonaniu, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.