Uzasadnienie
Decyzją – skierowaniem z dnia 13 września 2007 r. Starosta [...], na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, działając w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, skierował T. D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji - na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kategorii B., w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ wyznaczył termin poddania się przez stronę sprawdzeniu kwalifikacji na dzień 18 października 2007 r., informując, że jego niezachowanie spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.
Po rozpoznaniu odwołania T. D. od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], powołując się na art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w związki z art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, w tym wskazał również na sposób prowadzenia przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.
Zdaniem organu z wniosku o sprawdzenie kwalifikacji komendanta wojewódzkiego Policji z dnia 29 sierpnia 2007 r. wynika, że T. D. naruszył wielokrotnie przepisy ruchu drogowego i liczba otrzymanych przez niego punktów za naruszanie przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 8 stycznia 2005 r. do dnia 12 listopada 2005 r. wynosiła łącznie 26. Organ wskazał, że strona nie kwestionuje, że we wskazanym okresie uzyskał taką ilość punktów. Wniosek w tych sprawach sporządza się na podstawie wypisów ostatecznych na formularzu, którego wzór stanowi załącznik nr 6 do w/w rozporządzenia.
Nadto organ administracji bada jedynie pod względem formalnym poprawność wniosku komendanta wojewódzkiego Policji i jeśli jest on sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia nie ma podstaw by go kwestionować. Tym samym prawidłowo sporządzony wniosek stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Dokonując oceny wniosku komendanta wojewódzkiego Policji z dnia 29 sierpnia 2007 r. organ odwoławczy uznał, że została spełniona dyspozycja art. 130 powołanej ustawy oraz § 7 w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego.
Organ powołał się również na treść art. 114 ustawy, z którego wynika, że decyzje wydawane na jego podstawie maja charakter rozstrzygnięcia związanego.
Z kolei organ odwoławczy przyznał rację skarżącemu, że wątpliwości może budzić okres jaki upłynął od dnia złożenia wniosku przez komendanta wojewódzkiego Policji do dnia wydania decyzji w sprawie, jednak w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym nie ma instytucji przedawnienia, która powodowałaby niemożność skierowania kierującego na sprawdzenie kwalifikacji po upływie jakiegoś okresu od daty przekroczenia liczy 24 punktów. Wskazano również, że zastosowanie wobec kierowcy kary grzywny i zatrzymanie prawa jazdy na okres jednego roku nie zwalnia od skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 7 w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez ustalenie, że wniosek komendanta wojewódzkiego Policji z dnia 29 sierpnia 2007 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami stwierdza dopuszczenie się przez skarżącego trzykrotnego naruszenia przepisów prawa o ruchu drogowym i uzyskania 26 punktów, tymczasem w zaskarżonej decyzji podano przekroczenie 24 punktów nie podając ich dokładnej ilości, co wbrew twierdzeniem kolegium, skarżący podnosił jako zarzut w odwołaniu.
Skarżący wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana po prawie dwuletnim okresie od czasu naruszenia po raz ostatni przez skarżącego przepisów ruchu drogowego i za co zastosowano wobec niego karę grzywny i zatrzymanie prawa jazdy na okres jednego roku. Zdaniem skarżącego kontrolne sprawdzenie kwalifikacji aby miało sens winno nastąpić przynajmniej przed zwrotem skarżącemu zatrzymanego prawa jazdy. Przerwa w kierowaniu pojazdami oraz uprzednie wykroczenia uzasadniałyby sprawdzenie kwalifikacji. W sytuacji, gdy tego nie dokonano, a skarżący po zwrocie praw jazdy kieruje pojazdami, sens sprawdzenia kwalifikacji jest mało przekonujący.
Nadto skarżący nie został poinformowany przez Policję o ilości uzyskanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jego zdaniem wiedzę o uzyskiwanych punktach karnych winni mieć od organu kontrolującego niezwłocznie również kierujący. Zdaniem skarżącego instytucja braku przedawnienia, o czym mówi organ odwoławczy w swojej decyzji, kłóci się z wykładnią celowościowa przepisów nakazujących kierującym poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w sytuacji wyczerpania limitu rocznego punktów karnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. swój udział w sprawie zgłosiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w G. B. K. wnosząc o oddalenie skargi T. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi.
Przepis art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) stanowi, że komendant wojewódzki Policji prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji.
Wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się (...), jeżeli naruszenia zostaną stwierdzone prawomocnymi wyrokami sądów, postanowieniami sądu o warunkowym umorzeniu postępowania albo wyrokami nakazowymi lub mandatami karnymi (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz.1998, ze zm.).
Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1lit. b ustawy. Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust.
1. W takiej sytuacji komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy (§ 7 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia). Wniosek taki sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych (§ 7 ust. 2 rozporządzenia).
W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też organów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że organ administracji, jak też sąd administracyjny nie może dokonywać oceny zasadności uznania, że ktoś przekroczył przepisy ruchu drogowego czy też "prawidłowości zakwalifikowania" przekroczenia przepisów ruchu drogowego przez osobę, wobec której komendant wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji. Ilość punktów est pochodna od stwierdzenia przekroczenia przepisów ruchu drogowego oraz kwalifikacji takiego przekroczenia.
W sprawie niniejszej Komendant Wojewódzki Policji [...] wystąpił z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji T. D. wobec przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego. Uzasadnieniem tego wniosku jest wykaz naruszeń przepisów ruchu drogowego przez skarżącego, należy przy tym stwierdzić, że wniosek ten odpowiada wymogom określonym w załączniku nr 6 rozporządzenia. To z kolei dawało podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, należy też stwierdzić, że organ w tym przypadku miał obowiązek ("kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega"), a nie tylko prawo, skierować skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B. Dodać przy tym należy, że w przypadku skarżącego nie miał zastosowania przepis § 7 ust. 3 pkt 2 w/w rozporządzenia, który stanowi, że z wnioskiem kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie występuje się w stosunku do osoby w stosunku do której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów na okres przekraczający jeden rok – w przypadku skarżącego, jak sam wskazuje, orzeczono wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres jednego roku i kara ta została wykonana.
Zdaniem Sadu chybiony jest zarzut skargi, w którym skarżący twierdzi, że samorządowe kolegium odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisów prawa nie odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii, iż wniosek komendanta wojewódzkiego Policji z dnia 29 sierpnia 2007 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami stwierdza dopuszczenie się przez skarżącego trzykrotnego naruszenia przepisów prawa o ruchu drogowym i uzyskania 26 punktów, tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji podano przekroczenie 24 punktów nie podając ich dokładnej ilości. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy dokonując analizy treści wniosku komendanta wojewódzkiego Policji z dnia 29 sierpnia 2007 r. wymienił okres w jakim doszło do naruszenia przepisów ruchu drogowego, jak również w jakich dniach doszło do naruszenia i jaką ilość punktów za każde naruszenie skarżący otrzymał.
Należy przy tym zauważyć, że odpis wniosku z dnia 29 sierpnia 2007 r. został skarżącemu doręczony – co wynika z ujętej we wniosku informacji "do wiadomości" - przez wnioskodawcę. Nadto skarżący został poinformowany przez organ o wniosku komendanta Policji oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co skarżący uczynił w dniu 13 października 2007 r. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie złożył żadnych dodatkowych wyjaśnień, zaś z treści złożonego przez niego odwołania nie wynika by kwestionował fakt przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Skarżący twierdzi też w skardze jakoby nie został poinformowany przez Policję o ilości uzyskanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jego zdaniem wiedzę o uzyskiwanych punktach karnych winni mieć od organu kontrolującego niezwłocznie również kierujący. W tym miejscu należy zauważyć, że przepisy prawa o ruchu drogowym nie nakładają na organy lub funkcjonariuszy Policji obowiązku informowania o łącznej liczbie otrzymanych punktów karnych. § 4 ust. 8 w/w rozporządzenia stanowi, że funkcjonariusz nakładający grzywnę w drodze mandatu karnego na osobę podlegającą ewidencji jest obowiązany poinformować ją o fakcie popełnienia czynu podlegającego wpisowi do ewidencji oraz o liczbie punktów, które będą jej przypisane z tego tytułu. Osoba zainteresowana ma jednak prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom (§ 9 rozporządzenia). Tak więc to kierowca, chcąc uzyskać taką informację, winien zwrócić się do organu prowadzącego ewidencję lub jednostki Policji, o udzielenie ustnej informacji lub wydanie zaświadczenia.
Skarżący odniósł się również do faktu skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji po upływie prawie dwóch lat od dnia, w którym miało miejsce ostatnie naruszenie przepisów ruchu drogowego, stwierdzając przy tym, że braku instytucji przedawnienia, o czym mówi organ odwoławczy w swojej decyzji, kłóci się z wykładnią celowościowa przepisów nakazujących kierującym poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w sytuacji wyczerpania limitu rocznego punktów karnych. Rację należy przyznać skarżącemu, że skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem winno nastąpić w możliwie krótkim terminie po przekroczeniu 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Uzasadnia to fakt, że dopuszczając się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego kierowca podważa swoje kwalifikacje i zachodzi konieczność ich sprawdzenia w możliwie najkrótszym terminie.
Nie oznacza to jednak, że w sytuacji takiej jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, istnieje możliwość odstąpienia od skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie wynika ona bowiem za żadnego przepisu prawa, nie można jej zaś domniemywać.
Jak wskazano wcześniej organ pierwszej instancji wyznaczył w swojej decyzji termin poddania się przez skarżącemu sprawdzeniu kwalifikacji ustalając go na dzień 18 października 2007 r., zaś organ odwoławczy utrzymał tę decyzje w całości w mocy. W wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1363/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym nie zawiera podstawy do określenia terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje (orzeczenie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie upoważnia on także starosty do wyznaczenia takiego terminu, a tym samym do wyznaczenia daty wykonania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Decyzja taka rozstrzyga wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie wykonania takiego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd dokonał również analizy art. 107 § 2 k.p.a., z treści którego wynika, że poza składnikami, o których mowa w § 1 tego przepisu, decyzja może zawierać także inne elementy tylko wówczas, gdy stanowią tak przepisy szczególne. W braku podstawy prawnej do ustalenia np. terminu wykonania nałożonego obowiązku, tak jak ma to miejsce w tym przypadku, termin ten należy uznać za pozbawiony podstawy prawnej. Sąd wskazał również, że ewentualne cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, na podstawie art. 140 ust. 1 pkt. 4 lit. a cyt. ustawy będzie w takiej sytuacji efektem każdorazowej oceny przez organ kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu obowiązku podania się sprawdzeniu kwalifikacji.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy obu instancji wyznaczając termin do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami dokonały błędnej wykładni art. 114 ustawy ust. 1 pkt 1 lit. b Prawo o ruchu drogowym i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 powołanej ustawy.