Uzasadnienie
W dniu 6 września 2021 r. K. J. (dalej jako "wnioskodawczyni", "skarżąca") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę – Z. J., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z dnia 20 października 2021 r. nr MOPR.VI-5211/29208/SP/10/2021/O Prezydenta Miasta Słupska odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji powodem odmowy był fakt, że niepełnosprawność matki wnioskodawczyni istnieje od 42 roku życia, oraz matka pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wnioskodawczyni odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji wskazując na naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej powoływanej również jako "ustawa", poprzez nieuwzględnienie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Ponadto twierdziła, że ojciec (mąż matki), z uwagi na duże koszty związane z utrzymaniem i leczeniem, nie może zrezygnować z pracy.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r. nr SKO.421.1198.2021 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie wskazał, że Z. J. ur. 30 października 1972 r., posiada znaczny stopień niepełnosprawności (orzeczenie z dnia 7 października 2020 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S.), niepełnosprawność istnieje od - 42-go roku życia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od – 12 czerwca 2018 r. Z orzeczenia wynika także, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie wydano na stałe.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że matka wnioskodawczyni wymaga stałej opieki osób drugich. Córka należycie sprawuje opiekę nad matką. Mąż osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, pracuje zawodowo.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, co do przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy. Wyjaśnił, że orzecznictwo sądów administracyjnych rozstrzygnęło już spór prawny co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b), nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Organ odwoławczy uznał jednak, że nie można przyznać wnioskodawczyni świadczenia, ponieważ jej matka ma męża, który jest obiektywnie zdolny wypełnić obowiązek alimentacyjny wobec żony.
K. J. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego w sprawie i błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełnia warunków przyznania świadczenia.
W uzasadnieniu skarżąca przyznała, że matka mieszka ze swoim mężem, który nie ma orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z uwagi na pracę zarobkową nie jest on w stanie opiekować się swoją żoną w takim zakresie, w jakim wymaga choroba i jej niepełnosprawność.
Zdaniem skarżącej organ przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy powinien zastosować reguły wykładni celowościowej i prokonstytucyjnej, uznając tym samym, że ojciec obiektywnie nie może sprawować opieki nad jej matką.
Podkreśliła, że jej matka wymaga całodobowej opieki innych osób, jak również ponoszenia znacznych kosztów leczenia. Ze względu na przebyte choroby, stan zdrowia, operacje, w tym amputację jelita cienkiego skazujące na żywienie pozajelitowe, Z. J. jest pod opieką kilku poradni specjalistycznych (kardiologicznej, naczyniowej, neurologicznej) oraz Poradni Żywienia Pozajelitowego w Szpitalu Uniwersyteckim w O. Ta ostatnia wymaga znacznych nakładów finansowych, wyjazdów w wyznaczonym terminie, zależnie od stanu zdrowia wizyty odbywają się z częstotliwością od 1 do 3 miesięcy. Choroba matki wymaga przeszkolenia osoby opiekującej się nią do podłączenia kroplówki żywieniowej, stałego przestrzegania reżimu sanitarnego i dezynfekcji. Środki higieniczne nie są refundowane i pochłaniają znaczną część pensji ojca skarżącej. Choroba wymaga równie określonej diety.
Skarżąca faktycznie i stale sprawuje ciągłą i nieprzerwaną opiekę nad matką, w sytuacji kiedy jej mąż stale wykonuje pracę zarobkową, jako jedyny żywiciel rodziny. Ojca skarżącej nie stać na to, aby zrezygnować z pracy i podjąć się wyłącznie opieki nad chorą żoną, z uwagi na wysokie i stałe koszty zapewnienia żonie odpowiednich warunków sanitarnych w domu, odpowiedniej diety, regularnych kontroli lekarskich w specjalistycznych poradniach i w szpitalu.
W tych okolicznościach należy przyjąć, że wystąpiły okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a które - mimo że miały wpływ na wynik sprawy - nie zostały wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, co stanowi naruszenie m.in. art. 7 i art. 77 § 1 k.pa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Organ wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi kryteriami Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 7 grudnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Słupska z dnia 20 października 2021 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego w związku z opieką nad matką skarżącej.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obydwu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w której szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Sąd rozpatrując niniejszą sprawę w pełni aprobuje stanowisko organu drugiej instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie stosowania przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia. Znajduje ono bowiem oparcie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela je i przyjmuje jako własne. Niezasadnie zatem organ pierwszej instancji odmówił przedmiotowego świadczenia z powołaniem się na art. 17 ust. 1b ustawy.
W świetle zgormadzonego materiału dowodowego nie budzi również wątpliwości Sądu fakt, że matka skarżącej potrzebuje stałej i długotrwałej opieki. Opieka taka jest właściwie sprawowana przez skarżącą.
Przechodząc dalej zauważyć trzeba, że art. 17 ustawy zawiera także katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie wyłącza możliwość przyznania świadczenia nawet w przypadku ustalenia, że strona spełnia przesłanki pozytywne przyznania świadczenia, to jest rzeczywiście opiekuje się bliską osobą niepełnosprawną i z tego powodu nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pośród nich, w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy ustawodawca przewidział, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stwierdzenie wystąpienia tej właśnie przesłanki stanowiło zasadniczą podstawę odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia w niniejszej sprawie.
Niesporna jest w sprawie okoliczność, że ojciec skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skarżąca słusznie zwraca uwagę na potrzebę wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy zgodnie z regułami wykładni celowościowej. Mimo istnienia też poglądów odmiennych w chwili obecnej wydaje się przeważać pogląd, że wbrew literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może być przesądzający. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. Powyższe byłoby jednak dopuszczalne, w sytuacji gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki.
A zatem, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli pozostaje ona w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli (zob. np. wyroki NSA: z 15 czerwca 2021 r., I OSK 364/21; z 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14).
Podkreślić jednak należy, że chodzi o takie sytuacje, gdy współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny wykonywać opieki, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową, pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych.
Uwzględniając powyższe uwagi przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia należy dojść do przekonania, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz także obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie faktycznie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą, niejako w zastępstwie małżonka, sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć.
W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienie z sytuacją, że małżonek niepełnosprawnej pracuje, a z materiału dowodowego nie wynika, aby nie był w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną.
W ocenie Sądu za okoliczność obiektywnie uniemożliwiającą opiekę małżonka nad osobą niepełnosprawną nie można uznać konieczności zarobkowania w celu pokrycia kosztów leczenia, zabiegów leczniczych żony. Należy przyjąć, że brak rezygnacji z pracy w niniejszej sprawie i przeniesienie ciężaru opieki z małżonka na inną osobę zobowiązaną do alimentacji stanowi wyraz (w pełni usprawiedliwionej) woli członków rodziny zmierzającej do zwiększenia dochodów rodziny.
Warto przypomnieć, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie osobie bliskiej niepełnosprawnego konieczności rezygnacji z pracy albo niemożliwości podjęcia zatrudnienia w związku z potrzebą sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w ściśle określonych ramach prawnych. Przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy opiekę taką może sprawować mąż osoby niepełnosprawnej prowadziłoby do wypaczenia ustawowych zasad i warunków przyznania wskazanej pomocy ze strony państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, wskazał, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić należy, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz w związku z faktycznym brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą kompensacji strat materialnych poniesionych przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, wskutek rezygnacji albo niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Sprawowana opieka ma być stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby niepełnosprawnej.
Skoro zatem mąż osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz nie zachodzą obiektywne okoliczności uniemożliwiające mu sprawowanie opieki nad niepełnosprawną żoną, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wyklucza to możliwość przyznania skarżącej (córce) świadczenia pielęgnacyjnego.
Wbrew zarzutom skargi, Sąd uznał, że materiał dowodowy został przez organy oceniony prawidłowo. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się niezasadne. Ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonej były w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia bezsporne i znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).