Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 7 września 2010 r. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. zwróciła się do Prezydenta Miasta o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika J. K. Z wniosku wynikało, że w stosunku do J. K. przygotowanie zawodowe trwało 36 miesięcy a kształceniem objęto okres 3 września 2007 – 31 sierpnia 2010 r. Do wniosku dołączono stosowne dokumenty, w tym min. umowę o dzieło zawartą przez A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. z S. B. oraz umowę zlecenia zawartą pomiędzy A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. i M. L. Decyzją z dnia 15 października 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.), art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, art. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania stwierdzając, że złożony wniosek nie spełnia wymogów formalno – prawnych odmówił przyznania wnioskodawcy dofinansowania kosztów nauki zawodu młodocianego J. K. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w/w osoby prowadzące szkolenie młodocianego pracownika nie były zatrudnione u pracodawcy.
S. B. i A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. w okresie 3 września 2007 – 30 czerwca 2008 r. oraz w okresie 1 września 2008 r. – 30 czerwca 2009 r. łączyła umowa o dzieło w celu przeszkolenia młodocianych pracowników; z kolei M. L. w okresie 1 września 2008 r. – 30 czerwca 2010 r. miał z w/w podmiotem zawartą umowę zlecenia w celu przeszkolenia młodocianych pracowników.
Zdaniem organu zarówno ustawa o systemie oświaty (art. 70b ust. 1 pkt 1) jak i rozporządzenie w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (§ 2 ust. 1 pkt 3) posługują się pojęciem "osoba zatrudniona u pracodawcy". Pojęcie "zatrudnienia" jest zaś charakterystyczne dla stosunku pracy nawiązanego na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę zgodnie z art. 2 ustawy – Kodeks pracy. Do umowy o dzieło i umowy zlecenia stosuje się z kolei przepisy Kodeksu cywilnego. Nadto przepis art.70b ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie daje możliwości uczenia młodocianego pracownika przez osobę inną niż wskazana w tym punkcie.
W odwołaniu od w/w decyzji spółka wskazała, że wykładnia regulacji zawartej w ustawie o systemie oświaty jak i w rozporządzeniu w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania jest błędna. Termin "zatrudnienie" nie jest bowiem terminem prawniczym odwołującym się jednoznacznie do unormowanego na podstawie umowy o pracę stosunku pracy.
Co równie ważne, organ wydając stosowne rozstrzygnięcie winien uwzględniać ratio legis, którym kierował się sam ustawodawca. Intencją ustawodawcy w danej materii było zaś zrekompensowanie pracodawcy części kosztów kształcenia młodocianych w celu nauki zawodu i promowanie pracodawców podejmujących się ważnego społecznie zadania zapewnienia opieki i nauki zawodu młodocianym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 maja 2011 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 70b ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 ustawy o systemie oświaty oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że brak definicji danego pojęcia w określonym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa oznacza, że w przypadku istnienia jego definicji w innej gałęzi prawa należy oprzeć się na definicji legalnej. Pogląd taki opiera się na założeniu, że dla spójności i jednolitości systemu prawnego oraz definicji w nim obowiązujących ustawodawca nie może wprowadzać różnych znaczeń dla tych samych pojęć.
Skoro zatem w ustawie o systemie oświaty brak jest definicji pojęć "zatrudnienie" i "pracownik" przyjąć należy ich treść zgodną z ich rozumieniem w prawie pracy co wyłącza możliwość kwalifikowania jako "osoby zatrudnionej" osoby wykonującej określone czynności na podstawie umowy cywilnoprawnej. Co równie ważne, za ograniczeniem użytego w art. 70b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty pojęcia "zatrudnienie" jedynie do stosunku pracy przemawiają także względy celowościowe. Celem przedmiotowej regulacji jest bowiem to, by młodociany pracownik pozostawał pod stałym nadzorem osoby posiadającej nie tylko stosowne umiejętności zawodowe ale także posiadającej kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych. Odpowiedzialność za prawidłowe zorganizowanie procesu szkolenia młodocianego pracownika pracodawca ponosić może wówczas gdy ma realny i stały wpływ na proces szkolenia, a osobą którą w tym celu pracodawca się posługuje jest mu podporządkowana, jej praca jest organizowana i kierowana przez pracodawcę.
Warunków tych nie wypełnia umowa cywilnoprawna gdyż wykonawca czy zleceniobiorca świadczą określone czynności nie u pracodawcy a dla pracodawcy. Nadto nie ma żadnych podstaw aby osoba młodociana mogła być w takim układzie osobą podporządkowaną osobie prowadzącej przygotowanie zawodowe. Osoba zleceniobiorcy byłaby bowiem w takim przypadku względem pracodawcy osobnym, zewnętrznym podmiotem, której polecenia nie wiążą formalnie pracownika młodocianego, w przeciwieństwie do dotyczących pracy poleceń przełożonego działającego w ramach stosunku pracy w tym samym zakładzie pracy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako naruszającej prawo.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała stanowczo, że ustawodawca w przepisach dotyczących refundacji kosztów szkolenia młodocianych pracowników nie przesądził o charakterze prawnym zatrudnienia. Organy opierając się z kolei na błędnej wykładni wszelkimi sposobami starają się uniknąć przyznania dofinansowania mimo.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej – p.p.s.a.
Z treści mającego zastosowanie w sprawie art. 70b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm., zwana dalej ustawą), wynika, że dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników przysługuje pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, jeżeli pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w odrębnych przepisach (pkt 1), a nadto młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z odrębnymi przepisami (pkt 2).
Poza ustawą o systemie oświaty, warunki i tryb organizowania praktycznej nauki zawodu zostały szczegółowo uregulowane w przepisach wykonawczych do ustawy. W dacie zawarcia z młodocianym J. K. umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego tj. w dniu 3 września 2007 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 113, poz. 988 ze zm.).
§ 10 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że zajęcia praktyczne realizowane u pracodawców (...) mogą także prowadzić:
- 1) pracownicy, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza z uczniami lub młodocianymi stanowi podstawowe zajęcie i jest wykonywana w tygodniowym wymiarze godzin przewidzianym dla nauczycieli, określonym w odrębnych przepisach,
- 2) pracodawcy lub wyznaczeni przez nich pracownicy albo osoby prowadzące indywidualne gospodarstwa rolne, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza z uczniami lub młodocianymi nie stanowi podstawowego zajęcia lub jest wykonywana w tygodniowym wymiarze godzin niższym niż przewidziany dla nauczycieli, w ramach obowiązującego ich tygodniowego czasu pracy
- - zwani dalej "instruktorami praktycznej nauki zawodu".
W ten sam sposób powyższa kwestia została uregulowana w obowiązującym od dnia 1 stycznia 2011 r. rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2010r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz.U. Nr 244, poz. 1626 – zob. § 10 ust. 2).
Powołując się na treść cytowanych wyżej przepisów organ odwoławczy uznał, że nie można przyznać skarżącej dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika J. K., bowiem osoby prowadzące jego przygotowanie zawodowe nie były zatrudnione przez pracodawcę – A Sp. z o.o. Osoby te miały zawarte ze spółką umowy w celu przeszkolenia młodocianych pracowników, w tym J. K., w zakresie praktycznej nauki zawodu: ze S. B. zawarto dwie umowy o dzieło, zaś z M. L. umowę zlecenia.
Sąd takie stanowisko organów orzekających w sprawie uznał za prawidłowe. Bezsporne jest, że ustawa o systemie oświaty nie zawiera definicji "osoby zatrudnionej u pracodawcy". Należy przy tym zauważyć, że nie można w takiej sytuacji dokonywać interpretacji tego pojęcia odwołując się do jego potocznego znaczenia, o co wnosi skarżąca w skardze. W orzecznictwie przyjęty jest bowiem pogląd, że zasady prawidłowej legislacji wymagają, aby w kolejnych ustawach nie definiowano pojęć już wcześniej zdefiniowanych i funkcjonujących w systemie prawa. Nadto, w sytuacji gdyby zamiarem ustawodawcy było nadanie już zdefiniowanym pojęciom innego znaczenia, to byłby zobligowany do ich zdefiniowania dla potrzeb nowej regulacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. I OSK 207/11 oraz powołane tam orzecznictwo – opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Tym samym skoro ustawa o systemie oświaty w przepisach dotyczących praktycznej nauki zawodu, jak również powołane wyżej rozporządzenie, posługują się pojęciami z zakresu prawa pracy, zasadne jest odwołanie się w kwestii ich znaczenia do przepisów Kodeksu pracy oraz ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.), w których pojęcia "zatrudnienie", "pracownik" i "pracodawca" zostały zdefiniowane.
Zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Przy czym czynnikiem decydującym o uznaniu osoby fizycznej za pracownika jest ustalenie, że dana osoba jest stroną stosunku pracy, o czym stanowi art. 22 § 1 Kodeksu pracy. W myśl tego przepisu przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem.
Według art. 3 Kodeksu pracy "Pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudnia ona pracowników". Zakres podmiotowy pojęcia pracodawcy wyznacza przesłanka zatrudniania pracowników, w takim pojęciu jak nadaje to art. 2 Kodeksu pracy.
Wynika z powyższego, że użyte w ustawie o systemie oświaty pojęcie "osoba zatrudniona u pracodawcy" wskazuje, że chodzi o taki stosunek łączący pracodawcę i osobę zatrudnioną, który posiada cechy stosunku pracy – oznacza to, że osobą taką może być wyłącznie pracownik w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy (podobnie zob. powołany wcześniej wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r.).
Konsekwentnie ustawodawca łączy zatrudnienie z powstaniem stosunku pracy w przyjętej w art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy definicji " zatrudnienia" - oznacza ono wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą.
W doktrynie wskazuje się, że przyjęta w Kodeksie pracy definicja pracownika powoduje, że: "Nie każdy więc człowiek "pracujący" w ogólnym, potocznym tego słowa znaczeniu tzn. wykonujący jakąś działalność zwaną pracą (fizyczną lub umysłową) jest pracownikiem w znaczeniu prawnym (według kodeksu pracy)" (G. Goździewicz, w: R. Celeda, E. Chmielek – Łubińska, L. Florek, G. Goździewicz, A. Hintz, A. Kijowski, Ł. Pisarczyk, J. Skoczyński, B. Wagner, T. Zieliński, Kodeks pracy. Komentarz, LEX, 2009, wyd. V). Pracownikiem w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów nie będzie zatem osoba fizyczna, która wykonuje określone czynności na rzecz innej osoby na innych podstawach niż wymienione w art. 2 Kodeksu pracy. Nie są w szczególności pracownikami osoby, które zobowiązują się do świadczenia usług czy wykonania jakiegoś dzieła na rzecz innego podmiotu m.in. na podstawie umowy zlecenia czy umowy o dzieło.
Mamy w tym przypadku do czynienia z tzw. niepracowniczymi formami zatrudnienia, opartymi na umowach, z których nie wynika podporządkowanie osoby świadczącej określoną "pracę" na rzecz innego podmiotu. Osoba taka, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, wykonuje umowę zlecenia lub umowę o dzieło poprzez wykonywanie określonych czynności "dla pracodawcy", nie zaś "u pracodawcy", czego wymaga § 10 ust. 2 rozporządzenia.
Przywołany w skardze wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 2005 r. nie ma znaczenia dla dokonanej przez Sąd oceny, został bowiem podjęty w zupełnie innej sprawie i nie dotyczy wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie.
Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu nie można było przyjąć, że prowadzący przygotowanie zawodowe młodocianego pracownika S. B. i M. L., byli osobami zatrudnionymi przez skarżącą, tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, o których mowa w art. 70b ust. 1 ustawy o systemie oświaty.
W końcu należy też zgodzić się organem odwoławczym, że za przedstawioną wyżej wykładnią tego przepisu przemawiają także względy celowościowe, co w uzasadnieniu decyzji w sposób obszerny wykazano i przedstawioną tam argumentację Sąd w pełni podziela.
Sąd nie podziela zarzutu skargi, że przyjęta przez organy wykładnia art. 70b ust. 1 ustawy została dokonana z pominięciem specyfiki nauczania w zawodach deficytowych, wskazano przy tym na uregulowane w art. 70 Konstytucji RP prawo do nauki. Rację należy przyznać skarżącej, że prowadząc przygotowanie zawodowe młodocianych w zawodach deficytowych, podjęła się wykonania zadania ciążącego na Państwie, ponosząc związane z tym koszty. Nie zwalnia to jednak organów orzekających w sprawie z obowiązku orzekania zgodnie z przepisami prawa, co w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie uczyniły.
W ocenie Sądu, dokonującego kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem nie tylko w świetle zgłoszonych w skardze zarzutów, zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Z tych względów Sąd na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.