Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 lutego 2017 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o utracie przez B. P. zamieszkałą w miejscowości [...] (powiat [...]) statusu osoby bezrobotnej z dniem 15 lutego 2017 r. na okres 270 dni. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4, art. 33 ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz.U z 2016 r., poz. 645 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, że B. P. nie stawiła się po raz trzeci w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (dalej jako: PUP) i nie powiadomiła w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4 pkt 4 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w przypadku trzeciego i kolejnego niestawiennictwa utrata statusu osoby bezrobotnej następuje na okres 270 dni od dnia niestawienia się w urzędzie.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji B. P. wskazała, że przyczyną jej niestawiennictwa dnia 15 lutego 2017 r. w PUP była awaria samochodu. Jednakże tego samego dnia odwołująca się zadzwoniła do urzędu żeby poinformować o zaistniałej sytuacji i uzyskała informację że ma 7 dni na wyjaśnienia. Odwołująca podała również, iż w celu stawienia się w urzędzie dnia 16 lutego 2017 r. nie mogła skorzystać ze środka transportu zbiorowego, gdyż nie posiadała środków finansowych na przejazd do urzędu pracy a dnia 17 lutego 2017 r. miała umówioną wizytę z synem w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w miejscowości W., koło C. Strona podniosła, że jest po rozwodzie i sama wychowuje trójkę dzieci. Odwołująca wskazała również, że w urzędzie pracy pojawiła się dnia 20 lutego 2017 r.
Decyzją z dnia 16 marca 2017 r. nr [....] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 3 i 4 pkt 4 i ust. 4 ca ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Wojewoda utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda podał, że decyzją organu pierwszej instancji z dnia 16 czerwca 2016 r. strona utraciła z dniem 8 czerwca 2016 r. status osoby bezrobotnej na okres 180 dni z powodu: drugiego nieusprawiedliwionego niestawienia się w wyznaczonym terminie w PUP w [...] i niepowiadomienia w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W dniu 4 stycznia 2017 r. strona została zarejestrowana ponownie jako osoba bezrobotna i została zobowiązana do stawienia się w dniu 15 lutego 2017 r. w urzędzie pracy w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd. Wezwanie do stawiennictwa z dnia 25 stycznia 2017 r. zostało wysłane do strony za pośrednictwem poczty polskiej. Strona odebrała wezwanie w dniu 30 stycznia 2017 r., co oznacza, że okoliczność tę przyjęła lub powinna była przyjąć do wiadomości. Pomimo tego, w wyznaczonym terminie strona nie stawiła się w urzędzie pracy i nie powiadomiła w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd, natomiast w przypadku niestawiennictwa w wyznaczonym terminie i nie powiadomieniu w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa starosta pozbawia daną osobę statusu bezrobotnego. Pomimo pouczenia strony o powyższych konsekwencjach strona w wyznaczonym terminie nie stawiła się w PUP w [...] i nie powiadomiła w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa.
W tym stanie faktycznym w pełni prawidłowym było wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o utracie przez stronę z dniem 15 lutego 2017 r. statusu osoby bezrobotnej na okres 270 dni, z uwagi na trzecie nieusprawiedliwione niestawiennictwo. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki z art. 33 ust. 4 pkt 4 w związku z pkt 3 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uzasadniające wydanie zakwestionowanej decyzji.
Uznawszy za prawidłową decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, że wyjaśnienia strony nie zasługują na uwzględnienie. O tym czy przyczyna niestawiennictwa jest uzasadniona nie decyduje bezrobotny, lecz organ zatrudnienia w oparciu o obowiązujące przepisy. Postępowanie administracyjne ma charakter dowodowy. To na stronie postępowania, jako na podmiocie wywodzącym z zaistnienia określonych faktów ciąży obowiązek udowodnienia tych faktów, pod rygorem ich pominięcia w administracyjnym postępowaniu dowodowym. Odwołująca nie przedłożyła żadnego dowodu na potwierdzenie zaistnienia awarii samochodu uniemożliwiającej stawiennictwo w PUP. Organy nie mogą zaś opierając się na zaufaniu do strony uznać, że przyczyną jej niestawiennictwa była awaria samochodu, jeśli brak jest dowodu potwierdzenia powyższej okoliczności.
Obowiązek stawiennictwa w urzędzie pracy nie został również uwarunkowany przez ustawodawcę uprzednim zagwarantowaniem bezrobotnemu środków na przejazd do siedziby organu zatrudnienia. Ponadto, w przypadku rzeczywistego braku środków finansowych na dojazd strona mogła wystąpić do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego na przejazd do urzędu pracy w formie biletu kredytowanego na przejazd środkami transportu publicznego. Brak środków finansowych na dojazd nie stanowi - zdaniem organu - uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w terminie wyznaczonym przez organ zatrudnienia.
Ponadto, co ma w sprawie istotne znaczenie, strona nie zachowała nieprzekraczalnego 7-dniowego terminu na powiadomienie urzędu pracy o przyczynie niestawiennictwa określonego przez art. 33 ust. 4 pkt 4 wyżej wskazanej ustawy. Już samo niezachowanie tego terminu, co zdaniem organu ma miejsce w analizowanej sprawie, jest wystarczającą przesłanką do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na podstawie ww. przepisu ustawy.
Organ odwoławczy podkreślił ponadto, iż strona została pouczona przez organ pierwszej instancji w dniu rejestracji o obowiązku powiadomienia urzędu pracy w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa (dowód w aktach sprawy w postaci podpisanego Oświadczenia Bezrobotnego na stronie "C" karty rejestracyjnej bezrobotnego - pkt 20 lit. d oświadczenia). Również, w dniu rejestracji w urzędzie pracy strona otrzymała do wiadomości egzemplarz druku "Informacja dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy" zawierającej informacje w powyższym zakresie.
W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. P. wskazała, że nie podważa faktu wyznaczenia jej terminu stawiennictwa w urzędzie pracy na dzień 15 lutego 2017 r. i nie wywiązania się przez nią z tego obowiązku. Jednakże swoje niestawiennictwo usprawiedliwia awarią samochodu i brakiem środków finansowych na pokrycie kosztów dojazdu do urzędu w dniu 16 lutego 2017 r. Z kolei w dniu 17 lutego 2017 r. skarżąca musiała udać się do ośrodka socjoterapeutycznego, w którym przebywa jej syn. Skarżąca wskazała ponadto, że w dniu 20 lutego 2017 r. zgłosiła się do urzędu z wyjaśnieniami, które nie zostały przez organ uznane. Sytuacja ta jest dla skarżącej krzywdząca, gdyż organ posiada wiedzę, że dojazd do [...] z miejsca zamieszkania skarżącej jest znacznie utrudniony. Skarżąca nie wiedziała z kolei wiedzy o możliwości uzyskania biletu kredytowanego. W dniu 21 marca 2017 r. w organie pomocy społecznej skarżąca uzyskała informację, że takie bilety przyznawane są jedynie ludziom bezdomnym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). Co istotne, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o wyżej wskazane kryterium prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowoadministarcyjnej w rozpoznawanej sprawie skarżąca uczyniła decyzję Wojewody z dnia 16 marca 2017 r. nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 22 lutego 2017 r. nr [...] o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 15 lutego 2017 r., na okres 270 dni.
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz.U z 2016 r. poz. 645 ze zm.; dalej w skrócie jako "ustawa"). Zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy przewiduje w stosunku do bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego w zależności od ilości niestawiennictw, na okres od 120 do 270 dni (art. 33 ust. 4 pkt 3 w zw. z pkt 4 ww. ustawy).
W świetle powyższych regulacji bezrobotny może ustrzec się przed pozbawieniem statusu osoby bezrobotnej z uwagi na niestawiennictwo w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. W przypadku niestawiennictwa w wyznaczonym terminie osoba taka musi w okresie do 7 dni powiadomić organ o przyczynie tego niestawiennictwa. Ponadto wskazana przez daną osobę przyczyna niestawiennictwa musi być uzasadniona.
Jak wynika zarówno z zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podstawę prawną rozstrzygnięć stanowił przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, a powodem pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej było nieusprawiedliwione niestawienie się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy, jak i niepowiadomienie w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa.
W realiach rozpatrywanej sprawy niesporne jest, że skarżąca była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i nie stawiła się w terminie wyznaczonym, to jest w dniu 15 lutego 2017 r. w powiatowym urzędzie pracy. Organy uznały, że podana przez skarżącą przyczyna niestawiennictwa jest nieuzasadniona.
Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne oraz argumentację organów orzekających wskazać należy, że podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego z powodu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa organ związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki tak w zakresie prowadzenia postępowania jak i orzekania. Przede wszystkim organ powinien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej ma nadto w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
Wskazanym wymogom organy w rozpatrywanej sprawie nie sprostały. Po pierwsze, nieprawdą jest jakoby strona uchybiła nieprzekraczalnemu 7-dniowemu terminowi na powiadomienie urzędu pracy o przyczynie niestawiennictwa. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie strony złożone osobiście dnia 20 lutego 2017 r. bezpośrednio pracownikowi urzędu na opracowanym przez organ druku, w którym strona wyraźnie wskazuje, iż nie stawiła się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, to jest dnia 15 lutego 2017 r. z powodu awarii samochodu (k.41 akt administracyjnych). Wyznaczonym terminem był w realiach sprawy dzień 15 lutego 2017 r. Z uwagi na fakt, iż skarżąca o przyczynie niestawiennictwa powiadomiła pisemnie w dniu 20 lutego 2017 r. oczywistym jest, że określony przez ustawodawcę termin na powiadomienie o przyczynie niestawiennictwa został przez skarżącą zachowany.
Po wtóre należy wskazać, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wymaga od osoby bezrobotnej udokumentowania wskazanej przyczyny, na którą się powołuje, a więc w przypadku, gdy tą przyczyną jest np. choroba, złożenia zwolnienia lekarskiego bądź zaświadczenia lekarskiego lub - jak w przedmiotowej sprawie - awaria samochodu, złożenia zaświadczenia od mechanika (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 708/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/GL 438/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Trudno ponadto wymagać od bezrobotnego aby dowodził za pomocą dokumentów brak środków finansowych na przejazd do siedziby organu zatrudnienia. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2014 r. (sygn. akt I OSK 1023/13; źródło jak wyżej) art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie nakazuje we wskazanym terminie usprawiedliwić przyczyn nieobecności w dniu wyznaczonym a jedynie strona ma podać uzasadnioną przyczynę tej nieobecności. Ustawodawca nie wymaga więc usprawiedliwienia nieobecności z odwołaniem się do środków dowodowych a jedynie powiadomienia o uzasadnionej przyczynie nieobecności.
Należy mieć również na uwadze, że w sytuacji, gdy bezrobotny wskazuje przyczynę niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy, organy orzekające każdorazowo powinny zbadać, czy mają do czynienia z "uzasadnionym przypadkiem", o jakim mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sąd zwraca uwagę, że powołane wyżej przepisy nie zawierają wskazania katalogu "uzasadnionych przyczyn" i nie wyjaśniają co należy pod tym pojęciem rozumieć. Interpretując jednakże przepisy prawa materialnego związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie nie tylko potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, ale i ochronę praw osób bezrobotnych, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej.
Mając na uwadze powyższe zapatrywania Sąd wskazuje, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do oceny przedstawionej przez skarżącą przyczyny niestawiennictwa.
Z kolei organ odwoławczy rozpoznający sprawę ponownie w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do postawienia tezy, że podane przez skarżącą przyczyny niestawiennictwa to jest awaria samochodu, jak i brak środków finansowych na przejazd komunikacją publiczną do organu zatrudnienia są przyczynami nieuzasadnionymi. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że brak jest podstaw do kierowania się przy rozstrzyganiu tej sprawy sytuacją życiową bezrobotnej oraz indywidualnymi trudnościami w dotarciu do powiatowego urzędu pracy.
Z taką argumentacją organu nie sposób się zgodzić. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że okolicznością, która stanowi uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa jest m.in. brak możliwości dojazdu do urzędu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź (zob. w tej materii: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 142/12; z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2805/13; z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt I OSK 734/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uznanie, czy wskazane przez skarżącą powody stanowią "uzasadnioną przyczynę" niestawiennictwa w świetle regulacji art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy wymagało od organu uwzględnienia całokształtu okoliczności odnoszących się do sytuacji skarżącej, zwłaszcza, że okoliczności te skarżąca przedstawiła w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Do tych okoliczności należało zaliczyć niewątpliwie sytuację materialną oraz osobistą skarżącej. Podana przez skarżącą argumentacja, wskazująca na problemy z dotarciem do [...] w dniu 15 lutego 2017 r., była w ocenie Sądu w pełni racjonalna. Z zasad doświadczenia życiowego wynika bowiem, że w okresie zimowym zdarzają się sytuacje, w których właściciel pojazdu może mieć problem z jego uruchomieniem. Trudno ponadto zakładać, że skarżąca winna mieć pełną wiedzę co do katalogu świadczeń z pomocy społecznej oraz trybu, w jakim świadczenia te winny być przyznawane, zwłaszcza w sytuacjach nagłych. W realiach sprawy, wobec braku jakichkolwiek rozważań w tym zakresie ustalenie, że przyczyny niestawiennictwa podawane przez skarżącą są nieuzasadnione należy uznać za w pełni dowolne.
Z uwagi na stwierdzone naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego, to jest art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organ pierwszej instancji w świetle art. 153 p.p.s.a.
Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście powołanego art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ ten winien mieć ponadto na uwadze, że stosownie do treści art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.