Uzasadnienie
W odpowiedzi na konkurs ogłoszony przez Zarząd Województwa, jako instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym - dalej jako "RPO", Województwa [...] na lata 2014-2020, dla Osi Priorytetowej 7. Zdrowie, Działania 7.1. Zasoby ochrony zdrowia, "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej jako "Spółka", "Skarżąca"), złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Zakup czterech mammobusów wyposażonych w zaawansowane mammografy cyfrowe przez "A" Spółka z o.o. w G.". W streszczeniu projektu wskazano, że inwestycja dotyczy zakupu przez Spółkę ww. mammobusów wyposażonych w zaawansowane mammografy cyfrowe, oraz że projekt będzie realizowany na terenie miasta G. a jego realizacja przyczyni się do zwiększenia bezpośredniej dostępności do bezpłatnych badań mammograficznych dla kobiet w wieku 50-69, zamieszkałych na terenie woj. [...], co pozwoli na wcześniejsze wykrycie ewentualnych zmian nowotworowych i umożliwi starzejącemu się społeczeństwu uniknąć zaawansowanych objawów choroby nowotworowej. Spółka wystąpiła o dofinansowanie projektu w 85 % tj. o przyznanie dla projektu 5 147 073 zł, deklarując wkład własny na poziomie 908 307 zł.
Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. Zarząd Województwa poinformował Spółkę, że w wyniku rozstrzygnięcia konkursu uchwałą nr [...] wniosek nie został wybrany do dofinansowania z związku z wyczerpaniem środków w ramach konkursu, mimo, że w trakcie oceny strategicznej I stopnia projekt otrzymał 62,16 % punktów i uzyskał minimum procentowe określone w Regulaminie konkursu, ale nie otrzymała wsparcia w związku z wyczerpaniem alokacji. Szczegółowe uzasadnienie punktacji przyznanej przez Komisję Oceny Projektów zawarto w kopii Karty Oceny Strategicznej załączonej do pisma.
W związku z powyższym Spółka, na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016r. poz. 217 ze zm.) - dalej jako "ustawa wdrożeniowa", złożyła protest, w którym zakwestionowała ocenę Komisji Oceny Projektów w kryteriach: A.1. "Profil projektu na tle zapisów Programu", A.2. "Potrzeba realizacji projektu", A.3. "Wkład w zakładane efekty realizacji Programu", B.1. "Kompleksowość projektu", C.1. "Stopień referencyjności podmiotu leczniczego", D.2. "Średni czas hospitalizacji" D.4. "kompleksowość i koncentracja świadczeń opieki zdrowotnej".
Spółka bardzo szczegółowo uzasadniła protest, podnosząc, że projekt został w wymienionych kryteriach nieprawidłowo oceniony, uzyskując zbyt małą liczbę punktów.
Pismem z dnia 29 września 2017 r. Zarząd Województwa poinformował Spółkę o nieuwzględnieniu protestu.
Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, po rozpatrzeniu której Sąd wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 877/17, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa.
Sąd w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że przeprowadzona ocena projektu nie odpowiadała standardom wynikającym z ustawy wdrożeniowej w zakresie odnoszącym się do kryterium A.1 i A.2 z uwagi na zbyt ogólne uzasadnienie przyznania projektowi w tych kryteriach określonej liczby punktów.
Natomiast w odniesieniu do przyznanej projektowi w ocenie punktacji w kryteriach A.3 "Wkład w zakładane efekty realizacji Programu", B.1. "kompleksowość projektu",C.1. "Stopień referencyjności podmiotu leczniczego", D.2 "Średni czas hospitalizacji", D.4. "Kompleksowość i koncentracja świadczeń opieki zdrowotnej" – Sąd nie znalazł podstaw aby ocenę tę podważyć.
W rezultacie przeprowadzonej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w sposób mający istotny wpływ na wynik tej oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzająca. Wskazał też, że w ponownie przeprowadzanym postępowaniu IZ RPO [...] zobligowana będzie do dokonania oceny projektu Skarżącej, zgodnie z wyrażoną przez Sąd oceną prawną w zakresie kryterium A1. "Profil projektu na tle zapisów Programu" i A.2 "Potrzeba realizacji projektu". IZ RPO [...] winna mieć na uwadze, że uzasadnienie jej rozstrzygnięcia musi być jasne, precyzyjne, oparte na konkretnych okolicznościach i potwierdzających je dowodach, uwzględniające ocenę Sądu.
W związku z wykonaniem wyroku Komisja Oceny Projektów dokonała ponownej oceny projektu Spółki w kryteriach A.1 i A.2, podtrzymując pierwotnie przyznaną punktację w tych kryteriach.
W uzasadnieniu przyznania 1 punktu w kryterium A1. "Profil projektu na tle zapisów Programu" stwierdzono, że założenia, cele i zakres przedmiotowy projektu w dostatecznym stopniu nawiązują do wyzwań, celów, rezultatów i ukierunkowania Osi Priorytetowej 7, Działania 7.1. oraz gwarantują jego rzeczywisty wpływ na zwiększenie dostępności specjalistycznych usług zdrowotnych, jednak projekt nie uwzględnia zwiększenia znaczenia podstawowej opieki zdrowotnej. Przedmiot realizacji projektu – mobilna mammografia przesiewowa, dotyczy obszaru diagnostyki onkologicznej wyłącznie raka piersi, a więc ogranicza się tylko do wąskiego zakresu wielu celów wsparcia Poddziałania 7.1.2 RPO [...]. Realizacja projektu przyczyni się do zwiększenia znaczenia ambulatoryjnej opieki zdrowotnej, jednak przede wszystkim w wymiarze ilościowym (dodatkowe 4 mammobusy) a nie jakościowym (np. poprzez zastosowanie ambulatoryjnej opieki zdrowotnej tam, gdzie do tej pory była stacjonarna, co byłoby zgodne z zawartym w Programie priorytetem dla deinstytucjonalizacji).
W ramach projektu brakuje realnego przeniesienia istotnych zadań diagnostycznych lub terapii na poziom podstawowej opieki zdrowotnej, przede wszystkim ze względu na wąsko wyspecjalizowane usługi diagnostyczne, które wnioskodawca świadczy.
W uzasadnieniu przyznania 1 punktu w kryterium A.2 "Potrzeba realizacji projektu" stwierdzono, iż potrzeba realizacji projektu została dostatecznie udokumentowana analizą potrzeb zdrowotnych w kontekście mapy potrzeb zdrowotnych dla danego obszaru specjalistycznych usług zdrowotnych, lecz działania w ramach projektu nie charakteryzują się wystarczającą pilnością na tle innych projektów - na podstawie analizy uzasadnienia do opinii o celowości inwestycji dla projektu (zgodnie z rekomendacją Komitetu sterującego ds. koordynacji EFSI w sektorze zdrowia). Zgodnie z ww. opinią przedmiotowa inwestycja uzyskała najmniejszy całkowity wynik punktowy OCI wśród wszystkich złożonych w ramach konkursu projektów. Projekt dotyczy profilaktyki raka piersi dla całej populacji kobiet województwa [...] w wieku 50-69 lat, która wraz z korzyściami wynikającymi z dostępności do mobilnej diagnostyki (mammobusy) gwarantuje świadczenie usług medycznych jedynie w zakresie profilaktyki/diagnostyki onkologicznej – a więc w bardzo ograniczonym obszarze uwzględnionym w mapach potrzeb opracowanych dla województwa [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku skarżącej. W związku z powyższym wniesiono o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej obowiązku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka w pierwszej kolejności wskazała, że w pełni aktualne pozostają twierdzenia oraz zarzuty zawarte w złożonym proteście oraz w skardze w zakresie kryteriów A.1 i A.2. Wskazała ponadto, że wbrew wydanemu w tej sprawie wyrokowi, organ ponownie nie wyjaśnił w sposób jasny, rzeczowy i spójny powodów, dla których w przypadku zakwestionowanych punktów oceny nie przyznał skarżącej maksymalnej liczby punktów. Nie uwzględnił też, że zgodnie z ww. wyrokiem, charakter projektu - mobilne mammobusy umożliwiające prowadzenie badań na terenie całego kraju – winien być uwzględniony w ocenie na korzyść Spółki. Lakoniczna i ogólnikowa jest argumentacja organu, że w ramach projektu brakuje realnego przeniesienia istotnych zadań diagnostycznych lub terapii na poziom podstawowej opieki zdrowotnej.
Organ nie ustosunkował się do argumentów Spółki i nie uwzględnił oceny Ministra Zdrowia co do celowości danej inwestycji, który przyznał skarżącej w ramach kryterium nr 7 "Czy inwestycja służyć będzie przesunięciu ciężaru z opieki szpitalnej na ambulatoryjną opiekę specjalistyczną?" maksymalną ilość punktów (10).
Organ nie uwzględnił też treści pkt 2.4. Regulaminu konkursu Pozostałe warunki ppkt 6 lit. b, w którym stwierdza się, że w zakresie onkologii preferowane będą projekty przyczyniające się do zwiększenia wykrywalności tych nowotworów, dla których struktura stadiów jest najmniej korzystna w danym regionie – wcześniejszego wykrywania nowotworów złośliwych.
W zakresie kryterium A.2 organ ponownie nie wyjaśnił, dlaczego potrzeba realizacji projektu została jedynie "dostatecznie udokumentowana analizą potrzeb zdrowotnych", a nie "udokumentowana przekonywającą analizą potrzeb zdrowotnych". Za wyczerpujące wyjaśnienie nie może być uznane lakoniczne odniesienie się do uzasadnienia opinii o celowości inwestycji dla projektu wydanej przez Ministra Zdrowia. Organ nie wskazał też ponownie, jakie konkretnie inne projekty są bardziej pilne.
Zarząd Województwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.). Taką szczególną ustawą jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 – dalej jako: "ustawa wdrożeniowa"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.).
W takim wypadku – zgodnie z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej - w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1/ uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2/ oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3/ umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Natomiast w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania, sąd - stosownie do art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej - uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie zaznaczyć należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wyznaczona kognicja sądów administracyjnych obejmuje ocenę projektu dokonaną w toku konkursu przez właściwą instytucję zarządzającą. Jest to kontrola dokonywana wyłącznie w płaszczyźnie zgodności z prawem.
Zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego ocena projektu powinna być kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1453/12, LEX nr 1377419).
Zgodnie z art. 37 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust. 1). Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (ust. 2).
Wymienione w powyższej regulacji zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Po 226/17, LEX nr 2314449).
W orzecznictwie akcentuje się, że przestrzeganie zasady przejrzystości zobowiązuje instytucje (zarządzającą, pośredniczącą) do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny i wyboru projektów. Niedopuszczalne jest zatem posługiwanie się ogólnymi sformułowaniami dla uzasadnienia dokonanej oceny (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie III SA/Łd 884/11, LEX nr 1154730). Podkreśla się również, że swobodna ocena nie może oznaczać dowolności, gdyż wówczas - jako arbitralna - powinna być uznana za niezgodną z prawem. Dlatego sposób oceny projektów, zwłaszcza z punktu widzenia kryteriów punktowych, musi być ścisły i nie może pozostawiać miejsca na zbyt szerokie swobodne uznanie (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 622/09, LEX nr 589141).
Przy ocenie w oparciu o kryteria punktowe kluczowe znaczenie ma wyczerpujące uzasadnienie oceny przez poszczególne osoby wchodzące w skład Komisji Oceny Projektu. Powinno być ono jasne, spójne i logiczne. Pozwala to poznać - zarówno wnioskodawcy, jak i organom rozpatrującym środki odwoławcze - motywy oceny, argumentację, sposób dojścia do decyzji o przyznaniu określonej ilości punktów. Jest to szczególnie istotne w ramach kryteriów wyboru sformułowanych w sposób ogólny, pozostawiający właściwej instytucji stosunkowo duży zakres dyskrecjonalności. Uzasadnienie przyznanych punktów nie może być ogólnikowe i ograniczać się do stwierdzenia o niezrealizowaniu wymagań danego kryterium oraz o przyznaniu danej liczby punktów, bez precyzyjnego wskazania, na czym to niespełnianie wymogów polega (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie III SA/Kr 668/11, LEX nr 1125659, i z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie III SA/Kr 244/11, LEX nr 1695319).
Konfrontując poczynione wyżej uwagi z oceną wniosku skarżącej dokonaną w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że Komisja Oceny Projektów ponownie dokonując oceny złożonego przez skarżącą Spółkę projektu sprostała wymaganiom wynikającym z ustawy wdrożeniowej.
Kryterium A.1., czyli "Profil projektu na tle zapisów Programu" wskazuje następujące kwestie weryfikujące: stopień, w jakim założenia, cele i zakres przedmiotowy projektu wpisują się w wyzwania, cele, rezultaty i ukierunkowania Osi Priorytetowej/Działania/Poddziałania oraz czy stanowią odpowiedź na zidentyfikowane w Programie wyzwania. Sposób sformułowania treści rubryki zatytułowanej "Kwestie weryfikujące i wartości punktowe" nasuwa wniosek, iż wyżej wskazane kryterium ma charakter podstawowy, a wskazany dalej "stopień, w jakim projekt przyczynia się do zwiększenia dostępności specjalistycznych usług zdrowotnych", z uwagi na użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, że ocena tego stopnia zawiera się w ocenie podstawowej.
Nadto wskazana dalej ocena, czy projekt uwzględnia zwiększenie znaczenia podstawowej i ambulatoryjnej opieki zdrowotnej, z uwagi na użycie słów "ponadto w odniesieniu do projektów z zakresu opieki koordynowanej" ma charakter dodatkowy i jest brana pod uwagę w przypadku zakwalifikowania projektu do projektów z zakresu opieki koordynowanej.
W ocenie Sądu nie ma potrzeby analizy znaczenia zwrotu "opieka koordynowana", bowiem ani skarżący, ani instytucja zarządzająca nie negowała takiej kwalifikacji projektu skarżącego, a dokonując oceny tego kryterium oczywistym jest, że taka kwalifikacja miała miejsce.
Istotą sporu w zakresie kryterium A.1. jest ustalenie, czy KOP w sposób opisany w powyższych rozważaniach oraz kierując się wytycznymi Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku wyjaśniła:
- - dlaczego uznała, że założenia, cele i zakres przedmiotowy projektu nawiązują do wyzwań, celów, rezultatów i ukierunkowania Osi Priorytetowej 7, Działania 7.1. w dostatecznym stopniu, a nie w stopniu wysokim,
- - dlaczego uznała, że projekt nie uwzględnia zwiększenia znaczenia podstawowej i ambulatoryjnej opieki zdrowotnej.
W wyniku ponownie przeprowadzonej oceny Komisja Oceny Projektów podtrzymała punktację w tym kryterium. W uzasadnieniu, oprócz pierwotnej treści, wskazano, że przedmiot realizacji projektu ogranicza się do wąskiego zakresu z wielu celów wsparcia Poddziałania 7.1.2. RPO [...]. Uznano, iż realizacja projektu przyczyni się do zwiększenia znaczenia ambulatoryjnej opieki zdrowotnej, jednak tylko w wymiarze ilościowym a nie jakościowym. Odnośnie wpływu na znaczenie podstawowej opieki zdrowotnej wskazano na brak realnego przeniesienia istotnych zadań diagnostycznych lub terapii na jej poziom, z uwagi na wąsko wyspecjalizowane usługi diagnostyczne.
W ocenie Sądu powyższe argumenty jasno, spójnie, precyzyjnie i logicznie wyjaśniają przyjętą punktację.
Jak słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę, dla Osi priorytetowej nr 7 Zdrowie, w rozdziale Ukierunkowanie interwencji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, z góry zastrzeżono, iż celem przeznaczenia środków jest uporządkowanie i rozwój oddziałów kardiologicznych, neurologicznych, onkologicznych, pneumonologicznych, diabetologicznych. W uchwale Komitetu Sterującego do spraw koordynacji interwencji EFSI w sektorze zdrowia nr [...] z 19 maja 2016 r., którą Instytucja Zarządzająca RPO [...] 2014-2020 jest związana wprost wskazano, iż premiowane będą projekty zapewniające kompleksową opiekę onkologiczną. Przez kompleksowość takiej opieki rozumie się kompleksowe leczenie specjalistyczne czyli badanie, konsultację lekarską, leczenie i rehabilitację. Na te założenia powołano się w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych oraz przeniesiono je do regulaminu konkursu, a więc preferencje przeznaczenia środków były skarżącej znane. W tym świetle stwierdzenie w ocenie, że przedmiot realizacji projektu ogranicza się tylko do wąskiego zakresu z wielu celów wsparcia Poddziałania 7.1.2. RPO [...], jest uzasadnione.
Skarżąca zarzuciła oceniającym, że nie uwzględnili faktu otrzymania przez nią pozytywnej oceny o celowości inwestycji. Wprawdzie Minister Zdrowia przyznał skarżącej w ramach kryterium nr 7 "Czy inwestycja służyć będzie przesunięciu ciężaru z opieki szpitalnej na ambulatoryjną opiekę specjalistyczną?" maksymalną ilość punktów (10), niemniej jednak przedmiotowa inwestycja uzyskała najmniejszy całkowity wynik punktowy OCI wśród wszystkich złożonych w ramach konkursu projektów. Jak organ zauważył w odpowiedzi na skargę, o tym jak rozbieżnie ocenia swój projekt skarżąca oceniające ją podmioty może wskazać też rozdźwięk oceny punktowej - skarżąca sama oceniła projekt na 15.602 punkty, a Minister zaledwie na 6.237 punktów.
Ponadto, jak wynika z karty oceny strategicznej, w ramach kryterium A.1 ocenie podlega, w odniesieniu do projektów z zakresu opieki koordynowanej, czy projekt uwzględnia zwiększenie znaczenia opieki zdrowotnej nie tylko ambulatoryjnej, ale też podstawowej.
Należy też wyjaśnić, iż samo wpisywanie się w potrzeby z zakresu opieki zdrowotnej określone przez Wojewodę nie stanowi przesłanki otrzymania dofinansowania. Wojewoda bowiem ogólnie określa potrzeby województwa, a te z kolei są jeszcze zawężane i ukierunkowywane przez zasady przyznawania pomocy zawarte w dokumentach programowych. W Regulaminie konkursu założono, iż celem środków ma być m.in. odciążenie systemu szpitalnego i przeniesienie kompleksowej opieki na poziom podstawowej opieki zdrowotnej (czyli na poziom przychodni). Projekt skarżącej przedmiotowo wpisuje się w zakres pomocy (onkologia) natomiast nie odpowiada w pełni założeniom i celom interwencji tzn. w ramach projektu ma być realizowany jeden wycinek z celów wsparcia (przeprowadzenie badania), co nie odpowiada założeniom opieki kompleksowej (badanie, diagnostyka, leczenie, rehabilitacja prowadzone w jednym miejscu).
W skardze zarzucono, że organ nie wyjaśnił, dlaczego specjalizacja świadczonych usług uniemożliwia realne przeniesienie zadań lub terapii na poziom podstawowej opieki zdrowotnej. W ocenie Sądu jednak stanowisko organu i zaprezentowana argumentacja jest w tej kwestii jasna i nie wymaga dodatkowego rozwinięcia. Obecnie pojęcie podstawowej opieki zdrowotnej wynika z ustawy z dnia 27 października 2017 r. o podstawowej opiece zdrowotnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2217 z późniejszymi zmianami), jednak do czasu wejścia w życie tej ustawy podstawową opiekę zdrowotną określano na podstawie art. 5 pkt 27 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jako świadczenia zdrowotne profilaktyczne, diagnostyczne, lecznicze, rehabilitacyjne oraz pielęgnacyjne z zakresu medycyny ogólnej, rodzinnej, chorób wewnętrznych i pediatrii, udzielane w ramach ambulatoryjnej opieki zdrowotnej.
Kobiety, które w wyniku badania mammograficznego będą musiały podać się dalszej diagnostyce i ewentualnej terapii, nie będą w tym celu trafiały do placówek POZ, lecz do ośrodków wysokospecjalistycznych. W tym też sensie wyspecjalizowane usługi diagnostyczne świadczone przez Spółkę nie przekładają się na realne przeniesienie istotnych zadań w diagnostyce lub terapii na placówki POZ. W skardze wskazano na fragment wyroku WSA, w którym Sąd zwrócił uwagę na charakter projektu skarżącego (mobilne mammobusy umożliwiające prowadzenie badań na terenie całego województwa) i stwierdził, że w kontekście kryterium, w którym oceniany jest "stopień, w jakim projekt przyczynia się do zwiększenia dostępności specjalistycznych usług zdrowotnych" powinien on zostać oceniony na korzyść skarżącej.
Ponadto WSA powołał się na treść pkt 2.4 Regulaminu konkursu, który preferował projekty przyczyniające się do zwiększenia wykrywalności tych nowotworów, dla których struktura stadiów jest najmniej korzystna w danym regionie - wcześniejszego wykrywania nowotworów złośliwych. W ponownej ocenie podkreślono jednak, że jakkolwiek założenia, cele i zakres przedmiotowy projektu w dostatecznym stopniu nawiązują do wyzwań, celów i rezultatów Osi priorytetowej 7, Działania 7.1 i gwarantują jego wpływ na zwiększenie dostępności specjalistycznych usług zdrowotnych, to jednak projekt nie uwzględnia zwiększenia znaczenia podstawowej opieki zdrowotnej. Jak już wyżej wskazano, stanowisko to zostało przekonywująco uzasadnione. W tej sytuacji, zgodnie z opisem kwestii weryfikujących i wartości punktowych dla poszczególnych kryteriów, zawartych w karcie oceny strategicznej, niemożliwe było przyznanie w tym kryterium maksymalnej ilości punktów (2), a właściwe było przyznanie 1 punktu.
Z kolei istotą problemu w zakresie kryterium A.2. jest ustalenie czy prawidłowo wyjaśniono, dlaczego projekt skarżącej nie charakteryzuje się wystarczającą pilnością na tle innych projektów.
W pierwotnym uzasadnieniu poprzestano na stwierdzeniu, że charakter pilności został ustalony na podstawie analizy uzasadnienia do opinii o celowości inwestycji dla projektu, zgodnie z rekomendacją Komitetu Sterującego ds. koordynacji EFSI w sektorze zdrowie.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że instytucja zarządzająca nie wykazała w sposób niebudzący wątpliwości, że projekt skarżącej został prawidłowo oceniony. Świadczy o tym brak odesłania do konkretnych projektów, które uznano za pilniejsze. Sąd uznał, że skarżący wyczerpująco uzasadnił pilny charakter projektu, odwołując się do danych specjalistycznych. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania uznanie projektu za mniej pilny miało zostać szczegółowo uzasadnione.
W poprawionym uzasadnieniu oceny wskazano treść powołanej już wcześniej opinii o celowości inwestycji dla projektu wydanej przez Ministra Zdrowia, w której projekt skarżącej uzyskał najmniejszy całkowity wynik punktowy OCI wśród wszystkich złożonych w ramach konkursu projektów. Ponadto wskazano, że projekt skarżącej dotyczy ograniczonego obszaru uwzględnionego na mapach potrzeb opracowanych dla województwa [...].
W ocenie Sądu, poprawione uzasadnienie należy uznać za satysfakcjonujące dla uzyskania odpowiedzi na pytanie, dlaczego projekt nie został uznany za wysoce pilny na tle innych projektów. Nie było bowiem konieczne dla takiej oceny przedstawienie stopni pilności innych projektów, jeśli przywołana w uzasadnieniu opinia o celowości stanowiła o ostatniej pozycji w rankingu punktowym projektu skarżącej.
Należy podkreślić w tym miejscu, że sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Kontrola powinna zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego oraz instytucji zarządzającej w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny, przyznanej punktacji.
Sąd administracyjny nie został wyposażony w kompetencje, aby ocenić i podważyć wiedzę podmiotów dokonujących merytorycznej oceny projektu. Tym samym sąd administracyjny nie ma kompetencji ani też odpowiednich narzędzi procesowych, aby dokonać merytorycznej oceny projektu, co byłoby równoznaczne z niedozwolonym na gruncie p.p.s.a. (z nielicznymi wyjątkami), zastępowaniem organu w orzekaniu.
W niniejszej sprawie Sąd ograniczył się zatem do oceny, czy z przedstawionego uzasadnienia oceny logicznie wynika, jaki wpływ ustalone okoliczności mają na uznanie, czy spełniono przesłanki wskazane w kryterium dla przyznania danej liczby punktów. Sąd uznał, że ocena wynika ze wskazanych argumentów, bowiem istnieje niewątpliwy związek między opinią o celowości projektu a poziomem pilności jego realizacji oraz wyjaśnia okoliczności, które zadecydowały o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Należy również zaznaczyć, że skarżąca nie kwestionuje prawdziwości powołanej przez instytucję opinii, a jedynie powołuje się na lakoniczny charakter tego odniesienia, podtrzymując swoje stanowisko o konieczności wyszczególnienia przez instytucję pozostałych projektów wraz z uzasadnieniem ich wyższego stopnia pilności.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.
[pic]