Uzasadnienie
W dniu 2 czerwca 2011 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr (...) w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego.
W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "u.s.g.", oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa" lub "u.p.p.r."
Prokurator Rejonowy wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 3 pkt 4, § 4 pkt 8, 11 i 16 zaskarżonej uchwały.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:
- 1. art. 9a ust. 15 ustawy i § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – zwanego dalej "rozporządzeniem z.t.p.") poprzez uregulowanie w § 2 pkt 4 uchwały, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe stanowi podstawę odwołania członka zespołu, podczas gdy ustawa nie nakłada na członków zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności i jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, a w świetle art. 9a ust. 15 ustawy - rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa;
- 2. art. 9a ust. 7 ustawy oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia z.t.p. poprzez powtórzenie w § 4 pkt 8 uchwały, że spotkania zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał, co zostało uregulowane w art. 9a ust. 7 ustawy;
- 3. art. 9a ust. 10 ustawy i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia z.t.p. poprzez powtórzenie w § 4 pkt 11 uchwały, że Zespół Interdyscyplinarny tworzy grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, co zostało uregulowane w art. 9a ust. 10 ustawy;
- 4. art. 9a ust. 13 ustawy oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia z.t.p. poprzez powtórzenie w § 4 pkt 16 uchwały, że członkowie zespołu oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych, co zostało uregulowane w art. 9a ust 13 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o uwzględnienie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 713) stanowi, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z.Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Należy podzielić podniesiony przez skarżącego Prokuratora zarzut istotnego naruszenia art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z § 115 i § 143 rozporządzenia z.t.p. poprzez uregulowanie w § 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały, że Wójt Gminy odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Powyższe postanowienie uchwały wykracza poza ustawowe upoważnienie. Zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada określa tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Nie została ona natomiast upoważniona przez ustawodawcę do określenia materialnoprawnych przesłanek odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Tym samym wskazane postanowienie uchwały przekracza delegację ustawową.
Zgodzić się należy także ze skarżącym, że zapisy § 4 pkt 8, 11 i 16 zaskarżonej uchwały stanowią niedopuszczalne powtórzenia odpowiednio treści: art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 10 oraz art. 9a ust. 13 ustawy. W omawianym zakresie Rada w sposób nieuprawniony poddała regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa.
I tak w § 4 pkt 8 uchwały wskazano, że posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, podczas gdy zgodnie z art. 9a ust. 7 ustawy posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Tym samym kwestionowany zapis należy ocenić jako niedopuszczalne powtórzenie ww. przepisu ustawy.
W § 4 pkt 11 uchwały zapisano, że Zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, podczas gdy możliwość tworzenia grup roboczych została uregulowana w art. 9a ust. 10 ustawy.
W § 4 pkt 16 uchwały określono natomiast, że członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, podczas gdy art. 9a ust. 13 ustawy wskazuje na wykonywanie zadań w ramach obowiązków służbowych i zawodowych przez członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych.
Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
Jak podkreśla się w orzecznictwie, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie ulega wątpliwości, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego.
Zgodnie z § 143 rozporządzenia z.t.p. do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI. Zawarty w dziale VI § 137 stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Powszechnie obowiązujący charakter norm zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w tym w aktach rangi ustawowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 713/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).
Z tego też powodu Sąd uznał, że zarzuty podniesione przez Prokuratora są zasadne, gdyż w omawianym zakresie Rada Gminy przekroczyła granice upoważnienia ustawowego określonego art. 9a ust.15 ustawy oraz w sposób nieuprawniony poddała regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonej części.