Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 15 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 29/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 listopada 2022 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pucku z dnia 16 sierpnia 2022 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pucku decyzją z dnia 16 sierpnia 2022 r. (nr 0212-2022-000880) – działając na podstawie art. 5-6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2114 ze zm. - dalej zwanej: "p.s.w.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej jako: "k.p.a.") – orzekł o przyznaniu H. L. (zwanemu dalej także "stroną", "rolnikiem", "skarżącym") płatności na rok 2021 w zakresie:

1. 1. Jednolita Płatność Obszarowa - 2021 w wysokości 132.036,28 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 6.101,59 zł ze względu na:
2. - stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
3. - zastosowanie współczynnika korygującego;
4. 2. Płatność za zazielenienie - 2021 w wysokości 91.227,76 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1.481,73 zł ze względu na:
5. - zastosowanie współczynnika korygującego;
6. 3. Płatność redystrybucyjna - 2021 w wysokości 4.902,95 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 79,63 zł ze względu na:
7. - zastosowanie współczynnika korygującego;
8. 4. Płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych - 2021 w wysokości 20.490,77 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 332,81 zł ze względu na:
9. - zastosowanie współczynnika korygującego.

Przyznano także kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 5.464,39 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 10 czerwca 2021 r. H. L. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pucku z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2021, wnioskując o przyznanie płatności do działek rolnych o łącznej powierzchni 294,11 ha.

Decyzją z dnia 16 lutego 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pucku przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie na 2021 rok w łącznej wysokości 255.205,01 zł.

Od powyższej decyzji rolnik złożył odwołanie do Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni, który decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownie rozpoznawanej sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pucku - uwzględniając cały materiał dowodowy – stwierdził, że:

1. I. W przypadku jednolitej płatności obszarowej - powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2021 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 294,11 ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 294,11 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 283,29 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Wskazano, że podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2021, a ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o wyniki oględzin terenowych wykonanych w dniu 24 maja 2022 r. oraz pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na podstawie obrazu widocznego na ortofotomapie systemowej sporządzonej ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 14 lipca 2021 r.

Na tej podstawie organ – przedstawiając tabelę - wyznaczył i zapisał maksymalne kwalifikowalne obszary (powierzchnie) poszczególnych działek ewidencyjnych. Powierzchnia pomniejszeń działek rolnych ustalona w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej wyniosła 10,82 ha.

Mając to na uwadze organ stwierdził, że zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100 % kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Jednocześnie zgodnie z art. 19a ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w przypadku, gdy na beneficjenta nie była jeszcze nałożona kara administracyjna za zawyżenie deklaracji do tego konkretnego systemu pomocy lub środka wsparcia, kara administracyjna o której mowa powyżej jest pomniejszana o 50 %, jeżeli różnica między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym nie przekracza 10 % obszaru zatwierdzonego. W przypadku, gdy beneficjent skorzysta z pomniejszenia kary administracyjnej, a w następnym roku składania wniosków będzie miał wyznaczoną karę administracyjną do konkretnego systemu pomocy lub środka wsparcia, to zgodnie z ust. 3 zostanie ona uzupełniona o pozostałą kwotę kary administracyjnej pomniejszonej zgodnie z ust.

2. Jeżeli kwota obliczona zgodnie z ust. 1, 2 i 3, nie może być w pełni odliczona w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014, pozostałe saldo zostanie anulowane.

Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 3,82 %. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną wynosi 10,82 ha. Zgodnie ze wskazanym powyżej art. 19a ust. 2 zastosowano zmniejszenie kary administracyjnej o powierzchnię 8,1150 ha. Po przeliczeniu przez stawkę płatności daje kwotę 3.957,04 zł. W przypadku, gdy w następnym roku składania wniosków ponownie zostanie wyznaczona kara administracyjna do tego środka wsparcia, kwota ta podlegać będzie zwrotowi. Mając na uwadze powyższe, po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosi 275,1750 ha.

Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2021 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2021 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2021 r. (Dz. U. poz. 1861) i wynosi 487,62 zł.

Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wynosi 134.180,83 zł.

Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. W związku z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego (jednolita płatność obszarowa, płatności związane z produkcją: do powierzchni upraw oraz płatności do zwierząt, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa), w danym roku jest wyższa od równowartości 2.000 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2.000 euro zmniejsza się, w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 1,658907 %. Zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. c/ rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz.

UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69, z późn. zm.) oraz art. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 1, z późn. zm.), współczynnik korygujący stosuje się do sumy płatności bezpośrednich przysługujących rolnikowi w danym roku po uwzględnieniu zmniejszeń z tytułu przedeklarowania powierzchni, złożenia wniosku lub zmiany do wniosku po terminie oraz zmniejszenia z tytułu niezgłoszenia wszystkich gruntów rolnych będących w posiadaniu rolnika na dzień 31 maja roku składania wniosku. Zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w przypadku stosowania współczynnika korygującego, każda płatność bezpośrednia (finansowana z budżetu wspólnotowego) jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich.

Mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 252.696,48 zł, co przy kursie wymiany euro 4,6197 zł stanowi kwotę 54.699,76 euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości 52.699,76 euro zastosować współczynnik korygujący w wysokości 1,658907 %. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi 874,24 euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla jednolitej płatności obszarowej wynosi 2.144,55 złotych. O kwotę tę została pomniejszona kwota jednolitej płatności obszarowej.

Kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi zatem 132.036,28 zł.

II. Odnośnie płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) stwierdzono, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 i art. 8 ust. 1 p.s.w.b płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich. Zgodnie z art. 43 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych.

Zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, z późn. zm.), jeżeli obszar zgłoszony do jednolitej płatność obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności za zazielenienie, stosuje się obszar zatwierdzony.

Jak stwierdzono powyżej powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 283,29 ha, a zatem to ta powierzchnia stanowiła podstawę do przyznania płatności za zazielenienie.

Stawka płatności za zazielenienie do 1 ha w 2021 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2021 r. w sprawie stawki płatności za zazielenienie za 2021 r. (Dz. U. poz. 1872) i wynosi 327,26 zł.

Początkowa kwota płatności za zazielenienie wynosi 92.709,49 zł.

Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, w związku z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego (jednolita płatność obszarowa, płatności związanych z produkcją: do powierzchni upraw oraz płatności do zwierząt, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatność dodatkowa), w danym roku jest wyższa od równowartości 2.000 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2.000 euro zmniejsza się, w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 1,658907 %. Zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia (UE) nr 809/2014 oraz art. 3 rozporządzenia (UE) nr 639/2014, współczynnik korygujący stosuje się do sumy płatności bezpośrednich przysługujących rolnikowi w danym roku po uwzględnieniu zmniejszeń z tytułu przedeklarowania powierzchni, złożenia wniosku lub zmiany do wniosku po terminie oraz zmniejszenia z tytułu niezgłoszenia wszystkich gruntów rolnych będących w posiadaniu rolnika na dzień 31 maja roku składania wniosku.

Zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w przypadku stosowania współczynnika korygującego, każda płatność bezpośrednia (finansowana z budżetu wspólnotowego) jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich. Mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 252.696,48 zł, co przy kursie wymiany euro 4,6197 zł stanowi kwotę 54.699,76 euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości 52.699,76 euro zastosować współczynnik korygujący w wysokości 1,658907 %. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi 874,24 euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla płatności za zazielenienie wynosi 1.481,73 zł. O kwotę tę została pomniejszona kwota płatności za zazielenienie.

Kwota przyznanej płatności za zazielenienie po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi zatem 91.227,76 zł.

III. Odnośnie płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) organ wyjaśnił, że przysługuje ona rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania dla przyznania płatności bezpośrednich, o których mowa w art. 7 i 8 p.s.w.b. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 tejże ustawy, płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu tego rolnika jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha. Tym samym płatność dodatkowa może być przyznana maksymalnie do 27 ha.

Jak wskazano powyżej powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2021 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 294,11 ha, natomiast powierzchnia deklarowana kwalifikowana do tej płatności 294,11 ha. Zgodnie z art. 18 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, z późn. zm.), jeżeli obszar zgłoszony w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej przekracza limit wyznaczony przez państwo członkowskie, obszar zgłoszony do płatności dodatkowej zmniejsza się do tego limitu.

Mając na uwadze powyższe, powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności dodatkowej wynosi 30,00 ha. Ze względu na art. 14 ust. 2 p.s.w.b., powierzchnię tę pomniejszono o 3 ha i wynosi ona 27,00 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 30,00 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Ze względu na art. 14 ust. 2 p.s.w.b. powierzchnię tę pomniejszono o 3 ha i wynosi ona 27,00 ha.

Stawka płatności dodatkowej do 1 ha uprawy w 2021 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2021 r. w sprawie stawki płatności dodatkowej za 2021 r. (Dz. U. poz. 1874) i wynosi 184,54 zł.

Początkowa kwota dla płatności dodatkowej wynosi 4.982,58 zł.

Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, w związku z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym, do tego rozporządzenia, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego (jednolita płatność obszarowa, płatności związane z produkcją: do powierzchni upraw oraz płatności do zwierząt, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatność dodatkowa), w danym roku jest wyższa od równowartości 2 000 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2.000 euro zmniejsza się, w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 1,658907 %. Zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia (UE) nr 809/2014 oraz art. 3 rozporządzenia (UE) nr 639/2014, współczynnik korygujący stosuje się do sumy płatności bezpośrednich przysługujących rolnikowi w danym roku po uwzględnieniu zmniejszeń z tytułu przedeklarowania powierzchni, złożenia wniosku lub zmiany do wniosku po terminie oraz zmniejszenia z tytułu niezgłoszenia wszystkich gruntów rolnych będących w posiadaniu rolnika na dzień 31 maja roku składania wniosku.

Zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w przypadku stosowania współczynnika korygującego, każda płatność bezpośrednia (finansowana z budżetu wspólnotowego) jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich. Mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 252.696,48 zł, co przy kursie wymiany euro 4,6197 zł stanowi kwotę 54.699,76 euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości 52.699,76 euro zastosować współczynnik korygujący w wysokości 1,658907 %. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi 874,24 euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla płatności dodatkowej wynosi 79,63 zł. O kwotę tę została pomniejszona kwota płatności dodatkowej.

Kwota przyznanej płatności dodatkowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi zatem 4.902,95 zł.

IV. W odniesieniu do płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych wskazano, że płatność ta przysługuje rolnikowi, który spełnia warunki, o których mowa w art. 7 i 8 p.s.w.b. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2021 do płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych wynosiła 46,19 ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych wynosiła 46,19 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 45,52 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 p.s.w.b. płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Organ wyjaśnił, że podczas kontroli administracyjnej niniejszej sprawy stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2021. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o wyniki oględzin terenowych wykonanych w dniu 24 maja 2022 r. oraz pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na podstawie obrazu widocznego na ortofotomapie systemowej sporządzonej ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 14 lipca 2021 r.

Na tej podstawie organ – przedstawiając tabelę - wyznaczył i zapisał maksymalne kwalifikowalne obszary (powierzchnie) poszczególnych działek ewidencyjnych. Powierzchnia pomniejszeń działek rolnych ustalona w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej wynosi 0,67 ha.

Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 1,47 %. Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, z późn. zm.), w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynoszącej nie więcej niż 3% lub 2 ha płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej 45,52 ha.

Stawka płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych do 1 ha w 2021 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2021 r. w sprawie stawek płatności związanych do powierzchni upraw za 2021 r. (Dz. U. poz. 1869) i wynosi 457,46 zł.

Początkowa kwota płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych wynosi 20.823,58 zł.

Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, w związku z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym, do tego rozporządzenia, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego (jednolita płatność obszarowa, płatności związane z produkcją: do powierzchni upraw oraz płatności do zwierząt, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatność dodatkowa), w danym roku jest wyższa od równowartości 2.000 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2.000 euro zmniejsza się, w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 1,658907%. Zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia (UE) nr 809/2014 oraz art. 3 rozporządzenia (UE) nr 639/2014, współczynnik korygujący stosuje się do sumy płatności bezpośrednich przysługujących rolnikowi w danym roku po uwzględnieniu zmniejszeń z tytułu przedeklarowania powierzchni, złożenia wniosku lub zmiany do wniosku po terminie oraz zmniejszenia z tytułu niezgłoszenia wszystkich gruntów rolnych będących w posiadaniu rolnika na dzień 31 maja roku składania wniosku.

Zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w przypadku stosowania współczynnika korygującego, każda płatność bezpośrednia (finansowana z budżetu wspólnotowego) jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich. Mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 252.696,48 zł, co przy kursie wymiany euro 4,6197 zł stanowi kwotę 54.699,76 euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości 52.699,76 euro zastosować współczynnik korygujący w wysokości 1,658907 %. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi 874,24 euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych wynosi 332,81 zł. O kwotę tę została pomniejszona kwota płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych.

Kwota przyznanej płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi zatem 20.490,77 zł.

V. W odniesieniu do zwrotu dyscypliny finansowej organ wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE z 20.12.2013, L. 347 str. 549) w drodze odstępstwa od art. 169 ust. 3 rozporządzenia (UE Euratom) Nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w spawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) Nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1), państwa członkowskie zwracają środki przeniesione zgodnie z art. 169 ust. 3 akapit czwarty rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE Euratom) nr 966/2012 odbiorcom końcowym, w odniesieniu do których w roku budżetowym, na który przeniesiono środki, zastosowano współczynnik korygujący. Zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 oraz rozporządzenia (UE Euratom) nr 966/2012 zwrot powinien spełniać kryteria równego traktowania i być proporcjonalny do korekty dyscypliny finansowej.

Mając na uwadze, że w dniu 10 czerwca 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2021 oraz kwoty przyznanych mu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego objęte zostały zmniejszeniem z tytułu dyscypliny finansowej zgodnie z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia, to podlega on zwrotowi dyscypliny finansowej za rok obrotowy 2021 na mocy art. 26 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Uwzględniając powyższe przyznana została rolnikowi płatność z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 5.464,39 zł, która zostanie przekazana na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Kwota przyznanej płatności do wypłaty będzie pomniejszona o kwotę wypłaconej zaliczki na poczet płatności bezpośrednich oraz wypłaconych płatności przyznanych już uchyloną decyzją.

Od powyższej decyzji H. L. złożył odwołanie, w którym wskazywał, że wydane przez organ rozstrzygnięcie opiera się na nieaktualnych danych i nie jest zgodne z aktualnym stanem faktycznym. W roku 2020 gospodarstwo zostało zwrócone po okresie dzierżawy i po przerwie strona złożyła wniosek o dopłaty. Powierzchnie ustalone w dniu 24 maja 2022 r. na podstawie oględzin terenowych dotyczyły tylko dwóch działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...]. Natomiast pozostałe działki nie podlegały oględzinom, a ich powierzchnie ustalono o dane sprzed 2020 r. Rolnik oświadczył, iż na sezon 2020/2021 wszystkie grunty zostały zrekultywowane poprzez dokonanie wielu różnorodnych zabiegów agrotechnicznych. W przywróceniu gruntów do dobrej kultury rolnej zaangażowane były trzy różne firmy, a koszt prac przywracających grunty do stanu pozwalającego na produkcję rolną był bardzo wysoki. Dlatego też skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, który wydając rozstrzygnięcie w sprawie neguje nakłady i pracę włożoną przez rolnika w rekultywację gruntów.

Na dowód tych twierdzeń załączone zostały do odwołania zdjęcia obrazujące stan działek zgłoszonych do płatności. Jednocześnie strona wskazał, że jest w stanie dostarczyć oświadczenia pracowników wykonujących ww. prace, a ze swojej strony prosi o okazanie zdjęć z pomiarów lotniczych. Dodatkowo rolnik wskazał na fakt, że część gospodarstwa jest objęta zobowiązaniem ekologicznym, a tym samym podlega kontroli przez Jednostkę Certyfikującą, która potwierdziła deklarowane powierzchnie działek. W jego ocenie Agencja powinna nieścisłości wyjaśnić w terenie. Strona nie zgodziła się z powierzchniami stwierdzonymi działek wskazanych przez organ I instancji na stronie 3. Decyzji, wyjaśniając na przykładach jakie zabiegi agrotechniczne wykonał na wskazanych działkach.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni decyzją z dnia 8 listopada 2022 r. (nr 9011-2022-003659) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2157) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, jakie regulacje prawne znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, a także organ przywołał treść art. 3 ust. 1 -2, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 14 ust. 1-2, art. 15 ust. 1 i 2b, art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 p.s.w.b. oraz art. 32 ust. 2, art. 43 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.

Organ wskazał, że narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Celem kontroli, zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., jest skuteczne zweryfikowanie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest płatność.

Ustalenie czy dane grunty kwalifikują się do objęcia płatnością następuje w wyniku przeprowadzonej - zgodnie z art. 74 ust. 1 rozporządzenia Nr 1306/2013 -kontroli administracyjnej, która dotyczy zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. W szczególności kontrola ta polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym na porównaniu powierzchni działek rolnych z wniosku z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowaną do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., kontrole administracyjne, o których mowa w art. 74 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, łącznie z kontrolami krzyżowymi, pozwalają na wykrycie niezgodności, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola jest możliwa i stosowna za pomocą kontroli administracyjnych. Kontrole te gwarantują, że: a) spełnione są kryteria kwalifikowalności, zobowiązania i inne obowiązki w odniesieniu do systemu pomocy lub środka wsparcia; b) występuje brak podwójnego finansowania z innych systemów unijnych; c) wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest kompletny i został złożony w odpowiednim terminie oraz, w stosownych przypadkach, złożone zostały dokumenty uzupełniające i świadczą o kwalifikowalności; d) w stosownych przypadkach, istnieje zgodność ze zobowiązaniami długoterminowymi.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy dokonując oceny merytorycznej sprawy stwierdził, że w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], na której położona jest działka rolna AB, powierzchnia zadeklarowana przez rolnika wyniosła 5,73 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona przez organ I instancji to 5,53 ha. Skarżący w złożonym odwołaniu wskazał na fakt, iż ww. działka była w całości obsiana owsem, miejsca wykopów zostały zasypane a obornik usunięty w całości, na dowód czego zostały załączone zdjęcia działki wykonane przez stronę. Organ odwoławczy wskazał jednak, że powierzchnie działki zostały ustalone na podstawie pomiarów dokonanych podczas oględzin terenowych przeprowadzonych w dniu 24 maja 2022 r. w obecności rolnika. Wyłączeniu podlegały tereny ciągnące się wzdłuż zachodniej granicy działki, gdzie na ortofotomapie oraz zdjęciach wykonanych przez kontrolerów (fotografie nr 24, 32, od 35 do 42) widać granicę wysianej uprawy owsa kończącej się tuż przed granicą działki i rosnących w tych miejscach drzew.

Jednocześnie – co podkreślono - strona była obecna osobiście podczas przeprowadzania oględzin terenowych i pomimo pouczenia o możliwości wniesienia dodatkowych uwag do raportu, nie zakwestionowała ustaleń poczynionych przez kontrolerów.

W odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] wskazano, że rolnik zadeklarował trawy na ugorze na powierzchni 0,44 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona przez organ wyniosła 0,00 ha. Strona w złożonych wyjaśnieniach wskazała, iż usunięto wszystkie krzaki i wywieziono śmieci oraz zasiano dodatkowo trawę, która była dwukrotnie wykoszona. Organ porównując obraz ortofotomapy z dnia 3 maja 2019 r. oraz aktualne zdjęcia wykonane w dniu 14 lipca 2021 r. ustalił, że bezsprzecznie na ww. działce występowały duże skupiska zadrzewień, które zostały zgodnie z oświadczeniem strony usunięte. Jednak na obrazie ortofotomapy nie można zaobserwować wysianych traw, ani tym bardziej ich wykoszenia. Na prawie całej powierzchni działki występuje natomiast piaszczyste, nieobsiane podłoże.

W odniesieniu do działki nr [...] organ odwoławczy wskazał, że deklarowana powierzchnia 5,08 ha została zmniejszona do 3,94 ha. Ustaleń tych dokonano m.in. na podstawie wyników przeprowadzonych oględzin terenowych w dniu 10 marca 2021 r., którymi skarżący dysponuje i na które powołuje się w złożonym w odwołaniu. Wykluczeniu podlegały części działki z rosnącymi na niej drzewami (prawy dolny róg działki) oraz zwarte zadrzewienie ciągnące się od północy na południe (zdjęcia nr 37 i 38), teren rekreacyjny (zdjęcie nr 42), znajdujące się na działce padoki dla koni (zdjęcia nr 63 i 64) oraz nieużytek (zdjęcia 12-14).

Tak samo jeśli chodzi o sąsiednią działkę ewidencyjną nr [...], która również była poddana oględzinom terenowym w dniu 10 marca 2021 r. Deklarowana powierzchnia 47,01 ha została zmniejszona do 44,27 ha. Wykluczeniu podlegały tereny bagienne (zdjęcia nr 79, 86, 87) oraz zwarte zadrzewienia rozciągające się na wschodniej części działki (zdjęcia nr 2, 4, 5, 22, 90, 95, 96), oczka wodne znajdujące się na środku działki (zdjęcia nr 103, 104), a także w górnej jej części (zdjęcia nr 45, 46, 50, 58-60). Natomiast w północnej części działki za niekwalifikujące się do płatności uznano tereny zajęte pod wybiegi dla koni (zdjęcia nr 52, 53, 56, 57, 61, 62), a także tereny zadrzewione.

Na działce rolnej H położonej na działce ewidencyjnej nr [...], na której rolnik zadeklarował wysianie owsa, wskazano w odwołaniu, iż zasypano wszelkie doły, usunięto kamienie, a powierzchnia działki jest zgodna z deklaracją. Organ po przeanalizowaniu aktualnych ortofotomap z dnia 14 lipca 2021 r. wykluczył północną część działki, a powierzchnia stwierdzona działki wyniosła 4,71 ha, przy deklarowanej 5,42 ha. Wykluczony obszar jest obszarem piaszczystym i niezasianym oraz wyraźnie odznacza się na tle pozostałej części działki, na której można dostrzec przeprowadzone zabiegi agrotechniczne. Widoczne miejsca, do których dojeżdżał sprzęt rolniczy, stanowią granice wysianej uprawy.

Dla działki ewidencyjnej o nr [...], na której położona jest działka rolna I, rolnik zadeklarował powierzchnię 8,26 ha oraz wysianie owsa, jednak na podstawie ortofotomapy organ ustalił powierzchnię 7,69 ha. Terenem niekwalifikującym się do przyznania płatności jest znajdujący się na wschodniej części działki obszar zadrzewiony wraz biegnącym rowem przekraczającym szerokość 2 metrów. Natomiast w górnej części działki wykluczeniu podlegał podmokły trawiasty teren, przy którego granicach widać ślady kończących się zabiegów agrotechnicznych wykonanych maszynami rolniczymi.

W odniesieniu do działki ewidencyjnej o nr [...] organ stwierdził, że skarżący wskazał w odwołaniu na zakres prac rekultywacyjnych wykonanych na tej działce, tj.: wyczyszczenie rowu, pobudowanie nowych przepustów w ciągu melioracyjnym, wycięcie drzew przy rowach, a przy lesie gałęzi. Powierzchnia działki z deklarowanej 11,56 ha została zredukowana do 9,86 ha. Organ wyjaśnił, że na tej działce występują podmokłe tereny oraz rowy, które to nie kwalifikują się do przyznania płatności. Podobnie jak na poprzednich działkach widać granice przeprowadzonych zabiegów agrotechnicznych i miejsca, w których sprzęt rolniczy objeżdżał nieużytkowne obszary.

Natomiast powierzchnia działki rolnej NI został w całości wykluczona z płatności. Rolnik zadeklarował na niej trawy na ugorze, natomiast na zdjęciu ortofotomapy (zdjęcia wykonane w dniu 14 lipca 2021 r.) widać, iż teren jest piaszczysty, rozjechany i trwają na nim dopiero przeprowadzane prace rekultywacyjne, gdyż można zaobserwować używany ciężki sprzęt.

Na działce ewidencyjnej o nr [...] wyłączeniu podlegał piaszczysty, nieuprawiany obszar, położony w północno-zachodnim rogu działki. Nie można na nim zaobserwować wysiania deklarowanej wyki.

Dla działki ewidencyjnej o nr [...] powierzchnia stwierdzona wyniosła 9,93 ha. Obszarem wyłączonym był teren podmokły, z przebiegającymi rowami, zbiornik wodny oraz zadrzewienia rosnące w północno-wschodnim rogu działki. Tutaj również widać granice przeprowadzonych zabiegów agrotechnicznych w pobliżu wykluczonych podmokłych terenów. Obraz ten kontrastuje z wysianym owsem na pozostałej części działki.

W odniesieniu do działki ewidencyjnej o nr [...], gdzie na działce R2 rolnik zadeklarował trawy na ugorze, organ wskazał, że wykluczeniu podlegał cały piaszczysty obszar wraz ze zbiornikiem wodnym, a wschodnia część działki R1 została zakwalifikowana do widocznych granic przeprowadzonych zabiegów agrotechnicznych. Podobnie rzecz wygląda dla działki rolnej S, gdzie jej zachodnia część została zakwalifikowana do granic wysianej uprawy.

Deklarowana powierzchnia działki o nr [...] wynosiła 10,00 ha, natomiast organ stwierdził, iż powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 9,41 ha. Na działce wyłączeniu podlegał podmokły obszar wraz z biegnącym na nim rowem melioracyjnym. Tutaj również zaobserwować można różnicę między obszarem nieuprawianym a resztą działki, na której widać zasiewy upraw oraz ślady pozostawione przez sprzęt rolniczy wykorzystany do zabiegów agrotechnicznych.

Odnosząc się do zarzutów strony stwierdzających, że ustalone przez organ powierzchnie działek opierają się na nieaktualnych danych i nie są zgodne z aktualnym stanem faktycznym oraz, że tylko powierzchnie dwóch działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] zostały ustalone na podstawie oględzin terenowych przeprowadzonych w dniu 24 maja 2022 r., organ odwoławczy stwierdził, że weryfikując powierzchnię zadeklarowaną przez rolnika do płatności na rok 2021 oparto się na wynikach oględzin terenowych z dnia 10 marca 2021 r. i 24 maja 2022 r., a także na systemie informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., a który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi.

Obowiązkiem ARiMR, jako Agencji płatniczej jest utrzymywanie w stanie aktualności baz danych referencyjnych LPIS oraz wykorzystywanie na bieżąco wszystkich dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawę modyfikacji danych referencyjnych LPIS. Regulują to przepisy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Maksymalny kwalifikowany obszar (MKO), o jakim traktuje art. 5 ust. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 640/2014, wyznaczany jest dla danej działki referencyjnej jako różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, zbiorniki wodne, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki, etc).

Natomiast źródłem zmian danych referencyjnych LPIS, będącym jednocześnie podstawą zmian maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności (MKO), są m.in.: nowe ortofotomapy przedstawiające zmiany użytkowania gruntu, informacje pochodzące z wyników kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej i metodą kontroli FOTO, informacje o zmianach w sposobie użytkowania gruntu zasygnalizowane przez rolnika na materiale graficznym załączonym do wniosku spersonalizowanego, informacje pozyskane z państwowego rejestru ewidencji gruntów i budynków (np. przeprowadzone scalenia gruntów, podziały działek, modernizacje).

Zgodnie z przepisami unijnymi, ortofotomapy uaktualniane są co 3 lata. Z aktualnych ortofotomap wykonanych w dniu 14 lipca 2021 r. wynika, iż maksymalny kwalifikowany obszar wyznaczony dla działek jest mniejszy niż ten zadeklarowany we wniosku, a zatem organ nie mógł przyznać płatności do powierzchni większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r.

System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni i kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Dostępna w systemie identyfikacji działek rolnych ortofotomapa jest najlepszym ogólnodostępnym źródłem dokonywania pomiarów powierzchni. Pomiary wykonywane na ortofotomapie pozwalają na kompleksową ocenę powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej oraz dokonanie na jej podstawie pomiarów z dokładnością 0,25 m lub 0,50 m. Tak więc przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych i z pewnością nie są to pomiary orientacyjne, tylko bardzo dokładne.

W odniesieniu do twierdzeń strony, że dokonała prac rekultywacyjnych na deklarowanych działkach (wynajęła do tego celu firmy i specjalistyczny sprzęt, żeby przywrócić tereny do dobrej kultury rolnej oraz poniosła z tego tytułu koszty) organ odwoławczy stwierdził, że organy w żadnym wypadku nie negują faktu, iż strona przeprowadziła ww. prace, których celem było przywrócenie stanu działek do dobrej kultury rolnej, jednakże z załączonych przez rolnika zdjęć działek trudno ustalić na jaki dzień przedstawiają one stan faktyczny. Porównując poprzednie zdjęcia ortofotomap z 2019 r. z aktualnymi widać znaczną różnicę i poczynione prace rekultywacyjne na gruntach oraz zaobserwować można również użyty do tych prac fachowy ciężki sprzęt. Wymienione przez organ odwoławczy dowody na podstawie, których dokonał powyższych ustaleń poświadczały stan działek na rok 2021, czyli rok bazowy, na który rolnik wnioskował o płatności. Materiały te dla organu nie budzą żadnych wątpliwości i bezsprzecznie obrazują stan działek jaki istniał w roku 2021.

Organ odwoławczy stwierdził także, że w rozpatrywanej sprawie zwrócić uwagę należy również na aspekt okresu, w którym były wykonywane powyższe prace. Strona oświadczyła, że były one przeprowadzone w okresie na przełomie października 2020/marca 2021. Jednakże jak już wskazano wcześniej, organ dysponuje zdjęciami ortofotomap wykonanych w dniu 14 lipca 2021 r., ukazującymi na działkach widoczny ciężki sprzęt budowlany, użyty do przeprowadzenia prac rekultywacyjnych, natomiast na innych działkach widoczny jest ich stan niedługo po przeprowadzonych pracach a jeszcze przed dokonaniem jakichkolwiek zasiewów. Pozwala to wysnuć wniosek, że prace te musiały się zakończyć niedługo przed wykonaniem zdjęć ortofotomap.

Zgodnie z przytoczonym art. 32 ust. 2 lit. a/ oraz ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 kwalifikujące hektary obejmują m.in. wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego - tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. e/ rozporządzenia nr 1307/2013, każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe - wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej, obejmującej m.in. produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych. Obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary jeśli są one zgodne z ich definicją przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.

W odpowiedzi na zawarte w odwołaniu żądanie strony o okazanie przez Agencję "zdjęć pomiarów lotniczych", organ wskazał, że aktualnie wyznaczone maksymalne kwalifikowane obszary dla każdej z działek ewidencyjnych są dostępne po zalogowaniu się na indywidualne konto aplikacji eWniosekPlus, przez którą to aplikację rolnicy co roku składają wnioski o dopłaty.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że analiza przedmiotowych danych prowadziła do wniosku, że brak jest podstaw do uznania, iż powierzchnia stwierdzona została błędnie wyznaczona, a obszar błędnie wykluczony. Organ stwierdził zatem, że powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2021 wyniosła 283,29 ha, przy deklarowanej 294,11 ha, a tym samym prawidłowo zostało ustalone, iż strona nie złożyła wniosku w zakresie powierzchni użytkowanej rolniczo zgodnego ze stanem faktycznym, a do płatności zadeklarowała tereny nieuprawiane, które nie kwalifikują się do płatności, co potwierdzają w szczególności fotografie sporządzone w trakcie przeprowadzonych oględzin terenowych oraz ortofotomapy wykonane w lipcu 2021 r.

W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że trafnie zastosowano w przypadku jednolitej płatności obszarowej przepis art. 19a ust. 1 i 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., który wskazuje na to, że w przypadku, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3 % lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej, pomniejszonej o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna została pomniejszona o 50 %. Mając powyższe na uwadze do jednolitej płatności obszarowej uwzględniono powierzchnię 275,1750 ha.

Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pucku prawidłowo przyznał płatność za zazielenienie, płatność dodatkową (redystrybucyjną) oraz płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych.

Kończąc organ podkreślił, że zasada praworządności (art. 6 k.p.a.) uniemożliwia podejmowanie jakichkolwiek działań sprzecznych lub niezgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym, dlatego przyznanie przez organ administracyjny płatności do powierzchni nieuprawnionej, byłoby bezwzględnie sprzeczne z zasadą praworządności.

H. L. w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na wyżej opisaną decyzję wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę prawa skarżącego do określenia rzeczywistej powierzchni, a zastąpił ją "orientacyjną powierzchnią" opartą na bazie ortofotomapy, bez kontroli na miejscu i bez przyjęcia wyjaśnień skarżącego; nie pokazano ponadto zdjęć lotniczych a tylko ortofotomapę z lat poprzednich, która była nieaktualna i budziła wątpliwości. Skarżący wskazał, że przy takich rozbieżnościach strona winna być wezwana do złożenia wyjaśnień stosownie do art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Ponadto wskazał, że wykluczenia dokonywane na podstawie ortofotomapy są dokonywane w istocie na podstawie rzutu a nie "po ukształtowaniu terenu", dlatego zgodnie art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 winno to zostać zaktualizowane do granic odniesienia lub pól zagospodarowania. Potwierdzenie zgłoszonych rozbieżności powinno być dokonane przed dokonaniem płatności zgodnie z art. 12 ust. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia.

W ocenie skarżącego organy niezgodnie z prawem powoływały się także na protokół kontroli z dnia 24 maja 2022 r. Protokół ten nie może być zastosowany do 2021 r. Nie odnosi się on również do powierzchni całkowitej gospodarstwa, gdyż gospodarstwo ma powierzchnię ok. 305 ha (w 48 działkach rolnych).

Skarżący wskazał, że na części gospodarstwa (tzw. ekologicznej) prowadzona jest hodowla koni. Na działce o nr [...] są przegrodzenia pomiędzy pastwiskami dla koni – powierzchnie te są trawiaste i porośnięte drzewami koniecznymi do ochrony koni ciężarnych i młodych źrebiąt przed słońcem. W ocenie skarżącego wszystkie miejsca wypasu spełniają wymogi ustawowe i nie można ich wyłączyć. Gospodarstwo ekologiczne jest certyfikowane przez A. z siedzibą w W. Skarżący zarzucił także, że organ nie dopuści również do złożenia wyjaśnień na okoliczność rekultywacji gruntu po rozwiązaniu dzierżawy z firmą T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 6 czerwca 2023 r. skarżący przedłożył protokół z kontroli zleconej przez Agencję i wniósł o przeprowadzenie dowodu z powyższego protokołu, wskazując, że stwierdza ob. Wielkości działek w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej skarżący uczynił decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 8 listopada 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pucku z dnia 16 sierpnia 2022 r. orzekającą o przyznaniu skarżącemu płatności na 2021 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Należy wskazać, że zasadniczą podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2114 ze zm. – zwana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa o płatnościach bezpośrednich" lub "ustawa") oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie"), a także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz.

UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., Nr 347, str. 549 z późn. zm. - zwane dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013") oraz rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L nr 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., str. 48 z późn. zm. – w skrócie dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014") oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69 z późn. zm.).

Przepis art. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym następujących płatności bezpośrednich w rozumieniu art. 1 lit. a/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013": jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej, płatności związanych do powierzchni upraw, płatności związanych do zwierząt i płatności dla małych gospodarstw, zwanych dalej "płatnościami bezpośrednimi", oraz płatności niezwiązanej do tytoniu (...).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 ustawy, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: 1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz 2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

1. 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;
2. 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;
3. 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W myśl art. 14 ustawy płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej jest większa niż 3 ha (ust. 1), przy czym płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika: 1) nie większej niż 30 ha oraz 2) pomniejszonej o 3 ha (ust. 2).

Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy, wysokość płatności obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni - po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej - po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100 %.

Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 ustawy minister właściwy do spraw rozwoju wsi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określa corocznie, w drodze rozporządzenia, stawki: 1) jednolitej płatności obszarowej, 2) płatności za zazielenienie, 3) płatności dla młodego rolnika, 4) płatności dodatkowej, 5) płatności związanych do powierzchni upraw, 6) płatności związanych do zwierząt - mając na względzie pułapy wsparcia ustalone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub na ich podstawie oraz powierzchnię albo liczbę zwierząt, które mogą być objęte tymi płatnościami.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu pozostawała powierzchnia wykazanych przez skarżącego działek rolnych objętych złożonym wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2021, która jako zadeklarowana przez skarżącego wynosiła 294,11 ha, natomiast jako stwierdzona przez organ w toku prowadzonego postępowania wynosiła 283,29 ha.

Podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych (GIS) ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000, a od 2016 r. w skali 1:5.000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki.

Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych stwierdzonych przed listopadem 2012 r.

Wyjaśnienia wymaga, że wszystkie państwa członkowskie, w tym Polska zostały zobowiązane do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych LPIS (Land Parcel Identification System). Bazę danych LPIS przygotowano zaś w technologii systemów informacji geograficznej (GIS). Rolą lego systemu jest m.in. sprawdzenie, czy działka ewidencyjna zadeklarowana do płatności istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do płatności i nie przekracza powierzchni uprawnionej do płatności, czyli maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO).

Jednocześnie obowiązkiem ARiMR, jako agencji płatniczej, jest utrzymywanie w stanie aktualności baz danych referencyjnych LPIS oraz wykorzystywanie na bieżąco wszystkich dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawy modyfikacji danych referencyjnych LPIS. W tym celu dokonuje się m.in. aktualizacji ortofotomapy. Po aktualizacji (wymianie) ortofotomapy, zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej, dokonywana jest wsteczna ocena powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności. Jeżeli w jej wyniku zostaną stwierdzone przypadki zmiany powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), dokonywana jest ocena przyczyn zmiany granic tego obszaru. Źródłem zmian danych referencyjnych LPIS, będącym jednocześnie podstawą zmian powierzchni MKO, są m.in. nowe ortofotomapy przedstawiające zmiany użytkowania gruntu, informacje pochodzące z wyników kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej i metodą FOTO, informacje o zmianach w sposobie użytkowania gruntu zasygnalizowane przez rolnika na materiale graficznym załączonym do wniosku spersonalizowanego, informacje pozyskane z państwowego rejestru ewidencji gruntów i budynków (np. przeprowadzone scalenia gruntów, podziały działek, modernizacje).

Powyższe obowiązki wynikały m.in. z art. 5 rozporządzenia nr 640/2014, w którym wskazano, że system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e/ rozporządzenia nr 1307/2013. W stosownych przypadkach działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b/ rozporządzenia nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. Państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny.

W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie m.in. określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013 (art. 5 ust. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 640/2014). Jednocześnie państwa członkowskie dopilnowują, aby maksymalny kwalifikowalny obszar na działkę referencyjną, o którym mowa w ust. 2 lit. a/, był właściwie określony ilościowo w granicach maksymalnie 2 %, biorąc przy tym pod uwagę obwód i stan działki referencyjnej (art. 5 ust. 3). Końcowo w cytowanym przepisie wskazano że GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych zdefiniowanego w dyrektywie 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, który pozwala na wykonanie znormalizowanych pomiarów oraz jednoznaczną identyfikację działek rolnych w zainteresowanych państwach członkowskich (art. 5 ust. 5).

Jednocześnie jak stanowi art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, Państwa członkowskie dokonują corocznej oceny jakości systemu identyfikacji działek rolnych do celów systemu płatności podstawowej oraz systemu jednolitej płatności obszarowej, o których mowa w tytule III rozdział 1 rozporządzenia nr 1307/2013. Ocena ta dotyczy m.in. poprawnego ujęcia ilościowe maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, proporcji i rozmieszczenia działek referencyjnych, w przypadku gdy maksymalny kwalifikowalny obszar uwzględnia obszary niekwalifikowalne lub nie uwzględnia powierzchni użytków rolnych, czy występowania występowanie działek referencyjnych ze znacznymi defektami.

Obowiązkiem ARiMR, jako agencji płatniczej, jest także przeprowadzanie kontroli sprawdzających warunki kwalifikowalności powierzchni i przyznawanie płatności zgodnie z przepisami prawa do powierzchni nie większych niż faktycznie są użytkowane.

Artykuł 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 wskazuje że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f/ rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, użytek rolny oznacza każdy obszar zajęty przez grunty orne, trwałe użytki zielone, pastwiska trwałe lub uprawy trwałe określone w art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Natomiast na podstawie art. 4 ust. 1 lit. c/ tego rozporządzenia, przez działalność rolniczą rozumie się: (i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; (ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub (iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

Jak już wcześniej wyjaśniono narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Celem kontroli, zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 jest skuteczne zweryfikowanie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest płatność.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 kontrole administracyjne, o których mowa w art. 74 rozporządzenia nr 1306/2013, łącznie z kontrolami krzyżowymi, pozwalają na wykrycie niezgodności, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola jest możliwa i stosowna za pomocą kontroli administracyjnych. Kontrole te gwarantują, że: a) spełnione są kryteria kwalifikowalności, zobowiązania i inne obowiązki w odniesieniu do systemu pomocy lub środka wsparcia; b) występuje brak podwójnego finansowania z innych systemów unijnych; c) wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest kompletny i został złożony w odpowiednim terminie oraz, w stosownych przypadkach, złożone zostały dokumenty uzupełniające i świadczą o kwalifikowalności; d) w stosownych przypadkach, istnieje zgodność ze zobowiązaniami długoterminowymi.

Stosownie do art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, jeśli różnica o której mowa w art. 17 przekracza 50 %, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18.

Podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły również przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2000 ze zm. – dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 10 czerwca 2021 r. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021. Należy zaznaczyć, że obowiązek wyznaczenia w terenie i określenia prawidłowej powierzchni działek rolnych zgłaszanych do płatności spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy (rolniku) i to on ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym.

Przepisy dotyczące płatności skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący beneficjentów do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności. W złożonym przez skarżącego wniosku został zadeklarowany konkretny obszar rolny, wskazano numerycznie oznaczone działki do przyznania wnioskowanych płatności oraz ich powierzchnie.

Skarżącemu zostały przyznane płatności, jednak nie w oczekiwanym przez niego rozmiarze albowiem zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek do płatności, tj. 294,11 ha została pomniejszona do powierzchni 283,29 ha. W niniejszej sprawie skarżący nie zgadzał się z ustaleniami dotyczącymi powierzchni działek dokonanymi przez organy w toku prowadzonego postępowania opartymi głównie na systemie informacji geograficznej (GIS) – na podstawie ortofotomapy systemowej z dnia 14 lipca 2021 r. - oraz na wynikach przeprowadzonej kontroli w odniesieniu do wybranych działek (tj. oględzin terenowych przeprowadzonych w dniu 10 marca 2021 r oraz oględzin terenowych przeprowadzonych już w czasie prowadzonego postępowania w sprawie przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności na 2021 r., tj. w dniu 24 maja 2022 r.).

Skarżący w toku postępowania, jak i w odwołaniu, podnosił że deklarowana powierzchnia działek zawarta we wniosku uprawnia w całości do przyznania wnioskowanych przez niego płatności, a także zarzucał niezgodność dokonanych w sprawie pomiarów z istniejącym stanem faktycznym.

W ocenie Sądu organy dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym (na podstawie ortofotomapy z 2021 r. oraz przeprowadzonych w 2021 i 2022 r. oględzin terenowych), dającym podstawę do określenia, w odniesieniu do zadeklarowanych działek referencyjnych, ich maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do celów systemów wsparcia. Ustalenia te – w szczególności wobec sygnalizowanych w odwołaniu rozbieżności pomiędzy skarżącym a organem I instancji w zakresie kwalifikowalności poszczególnych działek (obszaru tych działek) do przyznania wnioskowanej na 2021 r. płatności - zostały szczegółowo i przekonująco w ocenie Sądu przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

W tym miejscu – w odniesieniu do zarzutu podniesionego w skardze - należy zwrócić uwagę, że "Protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO" z dnia 24 maja 2022 r. został sporządzony – co wynika z akt sprawy – w związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r., w odniesieniu do wskazanych działek referencyjnych (działek o nr [...] i [...]), dlatego należy przyjąć, że wbrew stanowisku skarżącego stanowił dopuszczalny dowód w sprawie ustalenia powierzchni MKO wskazanych działek do płatności za 2021 r. Co należy podkreślić, skarżący był obecny podczas czynności oględzin, podpisał ww. protokół i pomimo pouczenia nie zakwestionował poczynionych tam ustaleń. Nie było zatem – na co słusznie wskazały organy - potrzeby kierowania gospodarstwa rolnego skarżącego w tym zakresie do ponownej kontroli na miejscu.

Wyjaśnić należy, że protokół z czynności kontrolnych posiada moc prawną dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Sporządzony protokół, jako dokument urzędowy, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, poświadczone i zaświadczone przez upoważniony podmiot, który wystawił dokument. Nie przewiduje natomiast wyraźnie domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, co jednakże nie przeszkadza doktrynie w formułowaniu trafnego poglądu, że takie domniemanie służy dokumentom urzędowym (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996, s. 362). Można dodać, że przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu.

Nie wyklucza to przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego autentyczności dokumentu. Oba domniemania mogą być obalone wszelkimi środkami dowodowymi. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić (por. art. 252 k.p.c.).

Jak już zaznaczono skarżący w treści ww. protokołu z oględzin terenowych z dnia 24 maja 2022 r. został pouczony o możliwości wniesienia dodatkowych uwag, jednakże z takiej możliwości nie skorzystał. Nie przedłożył też jakiegokolwiek innego materiału dowodowego wskazującego na inny "pomiar" działek w kontekście ich powierzchni MKO, przeprowadzonych przez uprawnione osoby na poparcie swoich twierdzeń. W szczególności dokumentem takim w ocenie Sądu nie może być przedłożony już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dokument - "Protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO" z dnia 23 maja 2023 r., gdyż – wbrew stwierdzeniu skarżącego, iż "stwierdza on wielkości działek w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021" - to jednak z jego treści nie wynika, by ustalenia te dotyczyć miały właśnie roku 2021, którego dotyczą kontrolowane decyzje.

Przyznać należało zatem rację organom orzekającym, że skarżący w trakcie postępowania nie podważył skutecznie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy, stanowiącego podstawę faktyczną podjętych rozstrzygnięć. Zaznaczenia wymaga, że w postępowaniu o przyznanie płatności ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne czyli innymi słowy ciężar wykazania przesłanek powalających na przyznanie płatności spoczywa na rolniku (skarżącym).

Artykuł 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, stanowi, że postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2), natomiast strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3).

Reguła dowodzenia przywołana w ww. art. 3 ust. 3 ustawy oznacza, że w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia faktów uzasadniających kierowane względem organu roszczenie pomocowe, a na organie ewentualne udowodnienie wystąpienia przesłanek podważających twierdzenia strony i pozwalających na wydanie decyzji odmownej.

Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2020 r. (sygn. akt I GSK 1263/19), na tle analogicznego unormowania, tj. art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020, zgodnie z którym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej regulacje nakładają na organy administracyjne wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zatem obowiązki organów w zakresie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie zostały ograniczone przez ustawodawcę.

Przepis art. 3 ustawy, wprowadza zatem istotne modyfikacje zasad procedowania w stosunku do reguł przewidzianych w k.p.a., czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Modyfikacje te niewątpliwie osłabiają pozycję procesową strony postępowania. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy, wyraźnie zastrzega pierwszeństwo zasad i warunków określonych przepisami prawa unijnego. Także w ust. 2 art. 3 wprowadzono odstępstwa od zasad ogólnych k.p.a., wskazując m.in., że organ udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy, obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (wskazanego przez stronę). Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 241/12).

Także art. 9 k.p.a. (statuujący zasadę informowania stron) ma w tego rodzaju sprawach ograniczone zastosowanie. Powołany wyżej przepis art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach stanowi, że organ udziela stronom niezbędnych pouczeń "na ich żądanie". Dodać również należy, że według art. 3 ust. 2 pkt 4 tej ustawy zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu też następuje tylko na żądanie strony, a według art. 3 ust. 3 tej ustawy "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne".

We wniesionym odwołaniu skarżący niewątpliwie wskazywał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego i jego ponownej oceny. Jednak organ II instancji trafnie zauważył, że skarżący nie wskazał wystarczających dowodów na poparcie swojego stanowiska. Fakt, że skarżący nie zgadza się z oceną i argumentacją organów, w tym odnoszącą się do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, nie uzasadnia słuszności stawianych przez niego zarzutów, w tym naruszenia prawa w zakresie postępowania, jak i prawa materialnego.

Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do zarzutów odwołania oraz wyjaśnił dlaczego uznał, że powierzchnia stwierdzona została prawidłowo wyznaczona, a obszar kwalifikowany zasadnie przyjęty. Jednocześnie organ ten omówił poszczególne działki wymienione przez skarżącego w odwołaniu oraz przywołał konkretne okoliczności, które przekładały się na pomniejszenie ich powierzchni. Organ odnosił się przy tym, tak do ustaleń wynikających z treści ortofotomapy z lipca 2021 r., jak też do przeprowadzonych wizji w terenie. Przedstawione przez organ stanowisko w tym zakresie, zdaniem Sądu, nie nasuwa wątpliwości co do prawidłowości. Dokonane w niniejszej sprawie "pomniejszenie", a w konsekwencji ustalenie kwalifikowanej do płatności powierzchni gruntów rolnych na rok 2021 zostało dokonane w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu, tj. oględziny terenowe z dnia 10 marca 2021 r. i z dnia 24 maja 2022 r., a także o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 71 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., tj. w oparciu o obrazy ortofotomapy z dnia 14 lipca 2021 r., z których to ustaleń wynikało, że powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej wyniosła 283,29 ha, nie zaś jak deklarowana przez rolnika 294,11 ha.

W świetle dokonanych powyżej rozważań, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie podniesione przez skarżącego zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego i dopuszczenia się przez organy w tym zakresie naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji wadliwego przyjęcia przez organy, że deklarowane obszary nie kwalifikują się do wnioskowanych płatności. Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie podjęły działania mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zebrały kompletny materiał dowodowy, dokonały jego analizy i oceny, a następnie właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Ocena dowodów została dokonana w sposób wszechstronny, zaś rozstrzygnięcie sprawy zostało w sposób logiczny i przekonujący uzasadnione.

Podsumowując dokonane rozważania należy uznać, że brak było podstaw do wzruszenia i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego było prawidłowe i nie nosi ono cech arbitralności. W niniejszej sprawie analiza dowodów dokonana została na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego, zatem nie można zarzucić jej również dowolności ani subiektywizmu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.