Uzasadnienie
"A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia 19 grudnia 2019 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania projektu.
W uzasadnieniu przywołanej decyzji wskazano, że na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pt.: "[...]", współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 – 2020 beneficjentowi przyznane zostało dofinansowanie w łącznej kwocie 1.605.214,80 zł.
W ramach przedmiotowego projektu, na podstawie art. 23 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa" oraz § 18 umowy, w dniu 3 grudnia 2018 r. została przeprowadzona kontrola w miejscu realizacji działań merytorycznych.
W toku kontroli większość uczestników szkolenia co do zasady wypełniła ankiety dotyczące szkolenia zgodnie z prośbą osób kontrolujących wskazując godziny, w jakich odbywają się zajęcia podczas całego kursu, tj. od poniedziałku do piątku w godz. 16.30 do 20.30 oraz w soboty od godz. 8.00 do 14.00. Podczas weryfikacji ankiet stwierdzono również, że jeden z uczestników wskazał, że zajęcia odbywają się w godzinach od 16.30 do 19.30-20.00. Analiza tych dokumentów stanowiła podstawę do uznania przez zespół kontrolujący, że zajęcia od poniedziałku do piątku odbywają się w wymiarze krótszym o 1 godzinę, co łącznie wynosi 20 godzin lekcyjnych.
Decyzją nr [...] z dnia 6 sierpnia 2019 r. Zarządu Województwa [...] zobowiązał stronę do zwrotu środków stanowiących dofinansowanie w wysokości 16.800 zł wraz z odsetkami.
Po rozpatrzeniu wniosku spółki o ponowne rozpoznanie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia 19 grudnia 2019 r., Zarząd Województwa [...] uchylił w całości własną decyzję z dnia 6 sierpnia 2019 r. i zobowiązał beneficjenta do zwrotu środków stanowiących dofinansowanie w wysokości 14.280 zł przyznanych mu na podstawie umowy o dofinansowanie projektu z 30 sierpnia 2017 r. wraz z odsetkami.
Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), zwanej dalej: "u.f.p.", zaś naruszenie procedur, którego dopuścił się beneficjent polegało na:
- - realizacji kursu komputerowego w wymiarze niezgodnym z określonym we wniosku o dofinansowanie oraz w umowie z wykonawcą usługi, tj. krótszym o 20 godzin lekcyjnych, co jest niezgodne z pkt 3 lit. j podrozdziału 6.2 Ocena kwalifikowalności wydatku wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r. oraz § 4 ust. 6 umowy o dofinansowanie,
- - sfinansowaniu wydatków poniesionych na catering niezgodnie z taryfikatorem obowiązującym w konkursie, gdyż wydatki takie mogą być sfinansowane w projekcie tylko w przypadku gdy zajęcia trwają co najmniej 6 godzin lekcyjnych dziennie (niezgodność z pkt 3 lit. k podrozdziału 6.2 Ocena kwalifikowalności wydatku wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r. oraz § 4 ust. 6 umowy o dofinansowanie).
W skardze na powyższą decyzję skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów:
- 1. art. 7 art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 67 w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, niewyjaśnienie wątpliwości w sprawie, oparcie się na niepotwierdzonych okolicznościach sprawy,
- 2. art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez:
- 1) błędne wskazanie okoliczności, które uznano za udowodnione, dowodów na których oparto rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej;
- 2) zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia,
- 3) nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na wskazanie przez organ stanu faktycznego nieadekwatnego do wskazanych podstaw prawnych i stwierdzenia rzekomych naruszeń,
- 3. § 19 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 4 ust. 6 i § 5 ust. 1 umowy w zw. z treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p. oraz pkt 3 lit. k podrozdziału
- 6.2. wytycznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest błędne uznanie, że organy nie wprowadziły dodatkowych, nieobowiązujących w dniu podpisania umowy o dofinansowanie, kryteriów dotyczących realizacji projektu, a w konsekwencji błędne uznanie, iż skarżąca jest zobowiązana do zwrotu określonej kwoty dofinansowania ze środków unijnych;
- 4. art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie kryterium i zasad kwalifikowalności wydatków,
- 5. art. 207 § 1 u.f.p. w zw. art. 7, 8 i 11 K.p.a., ponieważ organ nie wyjaśnił w sposób przekonywujący, jakie konkretnie argumenty zaważyły na uznaniu lub odrzuceniu argumentów skarżącej i co miało wpływ na dokonaną subsumcję i ostateczne wyliczenie kwoty czy też wskaźnika korekty,
- 6. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 oraz 9 K.p.a. przez nieprawidłową kontrolę decyzji i przyjęcie, że organ może obciążyć skarżącą negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z braku bezspornego ustalenia stanu faktycznego w sytuacji, gdy w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści stanu faktycznego,
- 7. art. 15 K.p.a. poprzez niedokonanie ponownej wszechstronnej analizy okoliczności i zebranego materiału dowodowego, a oparcie się wyłącznie na ustaleniach zapadłych podczas postępowania w pierwszej instancji,
- 8. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, a postępowanie przed organem
I instancji powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżoną decyzją strona skarżąca została zobligowana do zwrotu środków stanowiących dofinansowanie projektu, przy czym podstawę nałożonego na spółkę obowiązku stanowiło stwierdzenie w toku przeprowadzonej w dniu 3 grudnia 2019 r. wizyty monitoringowej nieprawidłowości w realizacji projektu w zakresie tygodniowego wymiaru zajęć, co doprowadziło, zdaniem organu, ponadto do sfinansowania wydatków poniesionych na catering niezgodnie z taryfikatorem obowiązującym w konkursie. Wniosek o naruszeniu harmonogramu zajęć organ wywiódł z przeprowadzonych w trakcie kontroli wśród uczestników szkolenia ankiet.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił bowiem zasadność podniesionych w skardze zarzutów dotyczących uchybień dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego. W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do twierdzenia, że przeprowadzone w ramach projektu szkolenie odbywało się niezgodnie z zatwierdzonym harmonogramem.
Dokonując odmiennych ustaleń organ naruszył przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów statuuje zasadę prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Drugi zaś, jej proceduralne gwarancje, nakładając na organy obowiązek podjęcia wszelkich czynności procesowych mających na celu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w oparciu o określoną w art. 80 K.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny znaczenia i wartości tego materiału i oceny czy dana okoliczność została udowodniona.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał ustaleń, które legły u podstaw decyzji wyłącznie w oparciu o przeprowadzony w trakcie kontroli wywiad z uczestnikami szkolenia, utrwalony w postaci ankiet. W treści tych ankiet pojawiają się różnego rodzaju pytania, mające na celu ustalenie m.in. stanu wiedzy uczestników na temat odbywanego szkolenia, oceny jakości zajęć, czy też kwestii organizacyjnych. Żadne z zamieszczonych w ankiecie pytań nie dotyczy przestrzegania harmonogramu prowadzonego kursu i długości trwania zajęć szkoleniowych. Odpowiedzi uczestników wskazujące na pewien godzinami określony przedział czasu znajdują się najczęściej w pkt 9 formularza, pt.: "Uwagi/sugestie", a sporadycznie poza polami przewidzianymi na odpowiedzi. Tak udzielone przez ankietowanych odpowiedzi w większości przypadków są zbieżne i wskazują na ten sam przedział czasowy. Są one jednak lakoniczne i wyrwane z kontekstu, a przede wszystkim nie jest znany powód ich udzielenia.
Należy przypuszczać, że uwagi te stanowią skutek ustnego pytania postawionego w trakcie przeprowadzania sondy, niemniej jednak treść tego pytania nie została w żaden sposób utrwalona i jest nieznana. W konsekwencji, tylko na podstawie udzielonych przez uczestników szkolenia odpowiedzi nie można ustalić, czy dotyczą one harmonogramu prowadzonego w ramach projektu szkolenia, zajęć z dnia przeprowadzenia kontroli, czy też całkiem innych kwestii. Umieszczenie określenia godzin w rubryce "uwagi – sugestie" przez większość ankietowanych może wskazywać na to, że mogły to być odpowiedzi na pytanie dotyczące sugestii co do kursów organizowanych w przyszłości np.: "jakie godziny kursu uznałby Pan/Pani za optymalne w przypadku organizacji kolejnego tego rodzaju kursu?" lub "w jakich godzinach Pana/Pani zdaniem kurs byłby najbardziej efektywny?". Brak możliwości ustalenia czego dotyczą uwagi co do czasu zawarte w ankietach i na jakie pytanie stanowią odpowiedź powoduje natomiast, że są one pozbawione wartości dowodowej, tym bardziej, że te same osoby uczestniczące w kursie w dwóch ankietach z 8 listopada i z 7 grudnia 2018 r. na wyraźne pytanie "czy każdego dnia odbywa się 6 godzin szkoleniowych?" udzieliły odpowiedzi twierdzącej.
Nie można zaakceptować wyjaśnienia tej sprzeczności dokonanego przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzut, że ankiety przedłożone przez stronę skarżącą zawierają naniesione komputerowo pytanie zamknięte dotyczące ilości godzin kursu, a zatem odpowiedzi mogły być udzielane "automatycznie" i "w warunkach zmęczenia" nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie rozstrzygając tego, czy pytanie zawarte w ankiecie mogło być sformułowane lepiej, należy stwierdzić, że w omawianych ankietach pytanie przynajmniej było zawarte, czego nie można powiedzieć o ankietach, na których oparł swe ustalenia organ. Trudno też przyjąć, że u wszystkich uczestników kursu wystąpił przy wypełnianiu ankiet niezgodnych ze stanowiskiem organu "automatyzm" oraz "warunki zmęczenia" rzutujące znacząco na treść udzielanych odpowiedzi. Poważne konsekwencje zaskarżonej decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek zwrotu dofinansowania wymagają, by wszelkie ustalenia faktyczne dokonywane przez organ administracji opierały się na materiale dowodowym ocenionym w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, swobodny, lecz nie dowolny - zgodnie z art. 80 K.p.a.
Przeprowadzone przez organ postępowanie obarczone jest zatem wadą, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Zaskarżoną decyzję oparto na okolicznościach faktycznych, które nie zostały w toku postępowania administracyjnego należycie udowodnione. Materiał dowodowy oceniony został z naruszeniem zasad ogólnych postępowania dowodowego. Oparcie rozstrzygnięcia o treść ankiet, w sytuacji gdy nie jest znane stawiane ankietowanym pytanie, przy równoczesnym bezpodstawnym pominięciu innych ankiet, w których te same osoby potwierdziły przestrzeganie harmonogramu zajęć, stanowi naruszenie wskazanych już regulacji z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.
Przeprowadzone w sprawie postępowanie narusza także zasadę pogłębiania zaufania zawartą w art. 8 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej powinno być rzetelne i oparte na kompletnym materiale dowodowym. Powinno wszechstronnie wyjaśniać wszelkie wątpliwości poprzez przekonujące uzasadnienie. Nałożenie na stronę obowiązku zwrotu znacznej kwoty środków stanowiących dofinansowanie wraz z odsetkami, a także wpisanie jej na listę podmiotów wykluczonych z otrzymania środków europejskich w rezultacie wadliwych ustaleń prowadzi do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art.8 § 1 K.p.a.
Skoro przeprowadzone postępowanie nie wykazało wystąpienia podnoszonych przez Zarząd Województwa [...] naruszeń procedury w zakresie przestrzegania przez stronę skarżącą harmonogramu szkolenia, to obydwie wydane w sprawie decyzje należało uchylić, a postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dofinansowania projektu, jako bezprzedmiotowe, umorzyć.
W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił obydwie decyzje Zarządu Województwa [...] i uznając dalsze postępowanie w sprawie za bezprzedmiotowe na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej spółki 4046 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 429 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł składa się również wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 t.j.).