Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 października 2014 r. nr [..] Prezydent Miasta, po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych, postanowił:
uchylić decyzję z dnia 25 października 2012 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania B. K.-D. prawa do świadczeń rodzinnych na syna K. D., na okres od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 października 2013 r.;
odmówić wyżej wymienionej na okres od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. prawa do zasiłku rodzinnego na K. D..
Decyzja została skierowana do B. K.-D. (zwanej dalej: "stroną", "skarżącą"), a jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – dalej zwanej: "k.p.a." w związku z art. 3 pkt 7, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 7 pkt 2, art. 20, art. 23, art. 24, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w związku z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 298, poz. 1769); w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959).
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 20 września 2012 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, na dzieci K. D., A. D. i D. B., na okres zasiłkowy 2012/2013.
Decyzją z dnia 25 października 2012 r. nr [...] organ przyznał stronie zasiłek rodzinny na okres 1 listopada 2012 r. do 31października 2013 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na rok szkolny 2013/2014, na K. D. i D. B., zasiłek rodzinny na okres 1 listopada 2012 r. do 31 sierpnia 2013 r na A. D. i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, na okres od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. na D. B..
W dniu 18 sierpnia 2014 r. w Dziale Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. strona złożyła zaświadczenie z Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w P., z którego wynika, że K. D., przebywa w ww. ośrodku od dnia 10 maja 2011 r., a od października 2013 r. strona nie ponosi odpłatności za pobyt syna w placówce. W dniu 3 października 2014 r. strona przedłożyła dowód wpłaty na konto Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w P. tytułem opłaty za wyżywienie K. D. w placówce z dnia 19 października 2013 r. na kwotę 250 zł oraz potwierdzenie zwrotu w dniu 13 grudnia 2013 r. kwoty 439,27 zł z konta ww. ośrodka na konto strony.
Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie - oznacza to dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, szkołę wojskową lub inną szkolę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. W myśl zaś art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej.
W związku z umieszczeniem K. D. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym od dnia 10 maja 2011 r. i nieponoszeniem odpłatności za pobyt dziecka w placówce od października 2013 r. zasiłek rodzinny na okres od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. stronie nie przysługiwał.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.
Strona wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że pieniądze które pobierała tytułem świadczeń na dziecko przeznaczała na zakup obuwia, odzieży i paczki, które wysyłała do ośrodka w którym przebywał jej syn. Nie była świadoma tego, że w sytuacji, gdy zaprzestała regulowania opłat za pobyt syna w ośrodku opiekuńczym traci uprawnienie do świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych. Jej zdaniem decyzja jest wadliwa, ponieważ ośrodek, w którym przebywa jej syn nie zapewnia wszystkich niezbędnych rzeczy. Podała, że zwróciła się do Dyrektora Ośrodka w P. o zwolnienie z opłat za pobyt syna z uwagi na trudną sytuację finansową rodziny. Poza tym wniosła o umorzenie nienależenie pobranych świadczeń na syna.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 7, art. 4, art. 5, art. 6, art. 24, art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że art. 7 pkt 1 - 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa negatywne przesłanki przyznania świadczeń rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 tej ustawy zasiłek rodzinny nie przysługuje jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej.
Z uzyskanych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji informacji (zaświadczenie Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w P. z dnia 5 sierpnia 2014 r.) wynika, że małoletni K. D. w okresie od 10 maja 2011 r. do dnia 30 sierpnia 2014 r. przebywał w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w P., a następnie z dniem 30 sierpnia 2014 r. został przyjęty do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego we W. celem kontynuacji nauki. Ponadto w zaświadczeniu z tego pierwszego ośrodka wskazano, że strona od października 2013r. - zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego V Wydział Rodzinny i Nieletnich w G. - nie ponosi odpłatności za pobyt syna w placówce oraz nie zalega z płatnością.
W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i uzasadniona. Nie ma wątpliwości, że w trakcie okresu świadczeniowego 2012/2013, w którym to skarżącej przysługiwały świadczenia rodzinne na K. D., zmianie uległa sytuacja rodzinna polegająca na umieszczeniu dziecka w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie.
Organ odwoławczy w żadnym razie nie kwestionuje trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej skarżącej jednak w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w świetle zaistniałych okoliczności należało utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
B. K.-D. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że miała podwody dla których pobierała świadczenia. Prosiła o umorzenie jej kwoty zadłużenia.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wystąpiła do Dyrektora MOW w P. o zmniejszenie opłat za wyżywienie syna. Nie otrzymała w tej sprawie żadnej decyzji, ale uznała, że jej prośba została pozytywnie załatwiona. Świadczenia na syna (alimenty i zasiłki) przeznaczała na jego potrzeby, takie jak pobyt w domu, zakup odzieży, przyborów higienicznych, paczki żywnościowe. Nie można twierdzić, że ośrodek, w którym przebywał syn, zabezpieczał mu wszystkie potrzeby.
Podkreśliła swoją bardzo trudną sytuację bytową.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 25 października 2012 r., którą częściowo uchylono kontrolowanymi w niniejszym postępowaniu decyzjami, ustalała prawo skarżącej m.in. do zasiłku rodzinnego na syna K. na okres od 1 października 2013 r. do 31 października 2013r. i dodatku do tego zasiłku.
W myśl art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2015 r., poz.114), zwanej dalej "ustawą", organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
Wykładnia art. 32 ust. 1 ustawy wskazuje, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia rodzinne może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Celem takiego postępowania jest bowiem wyeliminowanie decyzji (lub jej części), wywołującej określone skutki prawne. Decyzja weryfikująca wydana na podstawie ww. przepisu art. 32 ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny i działa ex nunc, a więc wywołuje skutek prawny od momentu wydania. W sytuacji zatem gdy przyznane uprawnienie zostało już zrealizowane, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany w trybie art. art. 32 ust. 1 ustawy decyzji przyznającej świadczenie rodzinne.
Ustawa nie zawiera bowiem szczególnego uregulowania na mocy którego decyzja taka mogłaby działać z mocą wsteczną i dotyczyć okresów przeszłych. (por: wyroki NSA z dnia 3 listopada 2011 r., w sprawie sygn. akt I OSK 1035/11, Lex nr 1131464; z dnia 19 stycznia 2009 r., w sprawie sygn. akt I OSK 535/08, Lex nr 499576 oraz z dnia 10 lipca 2009 r., w sprawie sygn. akt I OSK 1501/08, Lex nr 554913).
W podstawie prawnej decyzji organy powołały m.in. przepis art. 32 ustawy. Oba organy uznały, że skarżącej nie przysługiwał zasiłek rodzinny na syna, bowiem przebywał w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, zaś od października 2013 r. skarżąca nie ponosiła odpłatności za pobyt dziecka w tej placówce. Powołano się przy tym na treść art. 7 pkt 2 ustawy, który stanowi, że zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej.
Decyzje obu instancji, poddane kontroli w tej sprawie zostały wydane odpowiednio 6 października 2014 r. (I instancja) i 25 października 2015 r. (II instancja), a więc po okresie na który przyznano skarżącej decyzją z dnia 25 października 2012 r. świadczenia rodzinne na syna K. D..
W stanie faktycznym, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie, czyli w sytuacji upływu okresu, na jaki świadczenia zostały skarżącej przyznane i zakończeniu pobierania przez nią tych świadczeń, przywołanie powyższego przepisu jako podstawy prawnej decyzji uchylającej inną decyzję z mocą wsteczną, stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływa na wynik sprawy.
Dodatkowo Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie to dom pomocy społecznej, placówka opiekuńczo-wychowawcza, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, szkoła wojskowa lub inna szkoła, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie.
Istotne znaczenie w takim przypadku ma ustalenie czy młodzieżowy ośrodek wychowawczy w którym przebywa dziecko na które pobierany jest zasiłek, jest placówką zapewniającą całodobowe utrzymanie – nieodpłatne i pełne.
W aktach sprawy brak jest informacji jaki jest charakter Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w P., a zwłaszcza jaki jest zakres oferowanych przez niego wychowankom świadczeń niezbędnych dla utrzymania i czy odpowiada on definicji instytucji zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia ośrodka wynika jedynie, że skarżąca do pewnego momentu pokrywała koszty wyżywienia syna. Wyjaśnienia wymagało zatem, czy ośrodek zapewniał pełne i nieodpłatny utrzymanie, a więc nie tylko sam pobyt w ośrodku oraz wyżywienie, ale nadto zaopatrzenie dziecka w odzież, obuwie, bieliznę, środki higieny osobistej, kosmetyki, przybory szkolne.
Z odwołania i skargi wynika, że skarżąca stale partycypowała w kosztach utrzymania syna w czasie jego pobytu w ww. ośrodku. Skarżąca podnosiła, że ośrodek nie zapewniał synowi pełnego utrzymania, bowiem ponosiła koszty zakupu rzeczy dla syna (buty, kurtka, spodnie, bielizna osobista) wysyłała mu paczki, opłacała koszty podróży do domu. Z kolei w skardze wskazała, że syn przyjeżdżał do domu na święta, wakacje i inne dni wolne.
Z uwagi na brak ustaleń w powyższej kwestii należy stwierdzić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie przesądza czy instytucja, w której przebywał K. D. tj. Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w P. zapewniał mu nieodpłatnie pełne utrzymanie w myśl art. 7 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że również zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest kompletny, a stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do uchylenia w części decyzji z dnia 25 października 2012r. i orzeczenia, że skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego na syna K. w okresie od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 października 2013 r.
Wskazane wadliwości przesądzają o konieczności uchylenia decyzji organu I i II instancji także z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.