Uzasadnienie
W związku z wnioskiem A. R. z dnia 7 czerwca 2006 roku o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...], decyzją z dnia 14 sierpnia 2007r. Prezydent Miasta [...] odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia, motywując odmowę tym, że: "w świetle art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz.228 ze zm.) wprowadzenie w układ komunikacji projektowanej linii zagrozi dalszemu funkcjonowaniu istniejących linii regularnych obsługujących linię [...] ".
Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z dnia 18 października 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako prawną podstawę rozstrzygnięcia powołano art.127 § 2 i art.138 § 1 pkt. 1 kpa i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz.856 ze zm.).
W uzasadnieniu decyzji poniesiono co następuje:
A. R., prowadzący przedsiębiorstwo pod nazwą "A" z siedzibą w [...] wystąpił w dniu 28 lutego 2007 roku o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...].
Po przeprowadzeniu analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na tej trasie, Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia 14 sierpnia 2007 r. odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia. W uzasadnieniu do decyzji organ I instancji wyjaśnił, że aktualnie tę linię komunikacyjna obsługuje czterech przewoźników wykonujących łącznie na dobę 85 kursów ze [...] do [...] i 86 kursów z [...] do [...]. Wprowadzenie nowego przewoźnika w istniejący układ komunikacyjny zagrozi dalszemu funkcjonowaniu istniejących linii regularnych wykonujących przewozy osób na tej trasie.
Organ I instancji wskazał również, m.in. jakie dokumenty złożył wnioskodawca, jakie przedsiębiorstwa obsługują trasę objętą wnioskiem i podał, że godziny odjazdów proponowanych przez wnioskodawcę kursów są przybliżone do godzin odjazdu autobusów już kursujących na tej linii i jej odcinkach. Jako przykład podano kursy przedsiębiorstwa "B".
W odwołaniu od decyzji A. R. podniósł zarzuty:
- - naruszenia art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne uznanie, że projektowana przez wnioskodawcę linia zagrozi dalszemu funkcjonowaniu istniejących linii komunikacyjnych obsługujących linie [...],
- - naruszenia art. 35 § 3 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie,
- - naruszenie art. 9 kpa poprzez błędne informowanie wnioskodawcy o przebiegu postępowania. Poszczególne zarzuty zostały w odwołaniu szczegółowo uzasadnione.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpatrzeniu podniesionych zarzutów ustaliło, co następuje:
z załączonych do akt dokumentów wynika, że aktualnie linię komunikacyjną [...] obsługuje czterech przewoźników, którzy łącznie w ciągu doby wykonują 85 kursów ze [...] do [...] i 86 z powrotem.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał szczegółowej analizy sytuacji rynkowej w oparciu o dokumenty przedstawione przez istniejących przewoźników. Z analizy tej wynika, że zaspakajają oni w pełni zapotrzebowanie na usługi przewozowe pasażerów na tej trasie, a wprowadzenie na rynek nowego przewoźnika w sposób istotny pogorszy rentowność poszczególnych przewoźników. Aktualna ich ilość w dostateczny sposób zapewnia konkurencyjność świadczonych usług zarówno co do jakości jak i ceny. Zawarte w analizie wnioski Kolegium Odwoławcze uznało za prawidłowe i logiczne, znajdujące pełne potwierdzenie w dokumentacji dostarczonej przez przewoźników.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji w toku postępowania prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy sprawy oraz prawidłowo zastosował przepisy art. 22 a ust.1 pkt. 2a ustawy o transporcie drogowym.
Przepis ten stanowi, że właściwe organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1:
- 1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji,
- 2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:
- a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,
- b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,
- c) wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni,
- d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.
Pozostałe zarzuty – przewlekłości postępowania oraz błędnego informowania strony w toku postępowania, Kolegium uznało za nieuzasadnione bądź – nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie.
W skardze na tę decyzję A. R. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił, że decyzję podjęto z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to poprzez naruszenie:
- - art. 107 § 3 i art. 15 kpa przez nie rozpatrzenie i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania,
- - art. 107 § 3 kpa przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji odmownej i brak należytego jej umotywowania,
- - art. 22 a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym wobec braku obligatoryjnej opinii organizacji konsumentów w sprawie proponowanych zmian w zakresie udzielanego zezwolenia,
- - art. 22 a ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez sporządzenie wadliwej analizy sytuacji rynkowej,
- - art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez brak działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.
Uzasadniając zarzuty skarżący napisał, m.in., że w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona podnosiła szereg konkretnych zarzutów, do których nie odniósł się organ odwoławczy. Jednym z nich było wskazanie, że organ I instancji przyjął błędny czas odjazdów autobusów firmy "B" z przystanku na [...], co spowodowało, że organ błędnie uznał, iż proponowane przez skarżącego kursy będą odbywały się w zbliżonym czasie.
Nadto odwołujący się zarzucał, że uruchomienie planowanej linii nie zagrozi funkcjonowaniu istniejących linii autobusowych, do którego to zarzutu organ odwoławczy nie odniósł się.
Organ I instancji nie zasięgnął opinii w sprawie proponowanych zmian od organizacji konsumentów, co rażąco narusza przepis art. 22a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym.
Zgodnie z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej przepis ograniczający prowadzenie tej działalności musi być interpretowany ściśle. W przepisie art. 22a ust. 1 pkt. 2 ustawy o transporcie drogowym mówi się, ze organ "może odmówić wydania zezwolenia", zatem zaistnieć muszą naprawdę mocne podstawy faktyczne, by zezwolenia takiego można było odmówić. W tej sprawie, zdaniem skarżącego, takowe nie istniały, a powoływanie się na bliżej nieokreślone "zagrożenie dalszemu funkcjonowaniu istniejących linii regularnych" nie spełnia wymogów prawidłowego zastosowania przepisu i uzasadnienia decyzji uznaniowej.
Zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit a ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z przepisem organ może odmówić wydania zezwolenia jeżeli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ napisał, że "wprowadzenie na rynek nowego przewoźnika w sposób istotny pogorszy rentowność poszczególnych przewoźników", jednak nie jest to przesłanka do odmowy udzielenia nowego zezwolenia. Użyty w przepisie termin "zagrożenie" to nie to samo, co – "pogorszenie rentowności".
Skarżona decyzja narusza również rażąco przepis art. 22a ust. 5 ustawy, zgodnie z którym organ przeprowadza analizę sytuacji rynkowej. Zgodnie z brzmieniem przepisu, analizę, o której mowa w ust. 3, przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem:
- 1) istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych,
- 2) dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf,
- 3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych,
- 4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa.
Zdaniem skarżącego organ I instancji nie odniósł się w przeprowadzanej analizie do okoliczności, o których mowa w zacytowanych przepisach, a w szczególności – nie zbadał, czy istniejący przewoźnicy wywiązywali się z obsługi istniejących linii regularnych, nie ocenił, czy kursy przepełnione, nie odniósł się do przewidywanych zmian w natężeniu ruchu podróżnych, nie odniósł się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że decyzje oparto o wadliwą analizę, co skutkuje wadliwością decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta – w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty są trafne, w związku z czym zasługuje ona na uwzględnienie.
Jako prawną podstawę orzeczenia o odmowie wydania A. R. zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na linii komunikacyjnej [...] organy powołały przepisy art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit a ustawy o transporcie drogowym.
Przepis ten stanowi, że właściwe organy /.../ mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych /..../. Z treści decyzji organu I instancji wynika, że organ ten w ogóle nie wykazał, na czym, jego zdaniem, polegać będzie zagrożenie funkcjonowania dotychczasowych linii obsługujących trasę [...] w przypadku uruchomienia linii na tej trasie przez wnioskodawcę.
W końcowej części uzasadnienia organ powołał się jedynie ogólnie na "materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz przeprowadzoną analizę".
Swoją ocenę omawianej kwestii bardziej skonkretyzował organ odwoławczy podając, (str.2 uzasadnienia), że "z treści analizy przeprowadzonej przez organ I instancji wynika jednoznacznie, że aktualni przewoźnicy w pełni zaspakajają zapotrzebowanie na usługi przewozowe na tej trasie, a wprowadzenie na rynek nowego przewoźnika w istotny sposób pogorszy rentowność poszczególnych przewoźników".
W tym miejscu należy zauważyć, że zarzut podniesiony i w odwołaniu i w skardze, iż między pogorszeniem rentowności poszczególnych przewoźników a zagrożeniem dla ich funkcjonowania istnieje zasadnicza różnica.
Zatem chcąc na podstawie cytowanego przepisu wydąć decyzję odmowną, organy orzekające winny wykazać – powołując szczegółowe, zindywidualizowane okoliczności faktyczne - zagrożenie dla funkcjonowania istniejących przewoźników po uruchomieniu linii komunikacyjnej przez A. R. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji istnienia zagrożenia dla funkcjonowania innych, istniejących, linii komunikacyjnych, nie wykazały.
Za niewystarczające dla zastosowania przepisu jest powołanie się – przez organ odwoławczy – na pogorszenie rentowności istniejących przewoźników.
Za uzasadniony uznać należy również zarzut naruszenia art. 22a ust. 3 i 6 ustawy o transporcie drogowym.
Wskazane przepisy stanowią, że podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego zezwolenia /.../ powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, którą przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych, dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf oraz - przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa.
Organ przeprowadzający analizę, zasięga opinii w sprawie proponowanych zmian w zakresie udzielanych lub zmienianych zezwoleń od organizacji konsumentów.
Skoro w odwołaniu podnoszono, że analiza będąca podstawą przyjęcia zbliżonego czasu odjazdów autobusów z kolejnych przystanków oparta została o niezgodne z rzeczywistością dane co do godzin odjazdów autobusów firmy "B", to zadaniem organu odwoławczego w tej części było konkretne wykazanie, czy zarzut jest uzasadniony.
Nieodniesienie się do tego zarzutu powoduje, że sąd nie jest w stanie ocenić, czy analiza potrzeb rynku, na którą powołują się organy, jest dokumentem rzetelnym i odzwierciedlającym istniejącą sytuację.
Z treści znajdującej się w aktach analizy w istocie również nie wynika, czy przy jej opracowywaniu brano pod uwagę przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych, związane np. z letnim sezonem turystycznym i danymi pochodzącymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa.
Ponieważ w odwołaniu od negatywnej decyzji organu I instancji A. R. podnosił konkretne, szczegółowe zarzuty odnoszące się do treści analizy, zadaniem organu odwoławczego było ich rozpatrzenie i uwidocznienie rezultatów pracy w uzasadnieniu decyzji.
Braki w omawianym zakresie skłaniają do podzielenia słuszności zarzutów skarżącego o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów art. 107 § 3 kpa.
Uzasadniony jest również zarzut odnoszący się do naruszenia – w decyzjach organów obu instancji - art. 22 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez niezasięgnięcie opinii od organizacji konsumentów.
Art. 37 ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów wyraźnie rozróżnia "rzecznika konsumentów", który wykonuje zadania samorządu terytorialnego w zakresie ochrony praw konsumentów od organizacji konsumenckich, o opinie których winien zwrócić się organ w tej sprawie w myśl art. 22a ust. 6 cyt. ustawy.
Zatem zasięgnięcie opinii rzecznika konsumentów, pracownika samorządowego, nie spełnia wymogu zasięgnięcia opinii organizacji konsumentów, o której mowa w przytoczonym przepisie.
Zauważyć również należy, że oprócz błędów postępowania wskazanych w skardze i wyżej opisanych, przy załatwianiu sprawy organ I instancji naruszył zasady wynikające z art. 8,9,10 i 12 kpa.
Postępowanie prowadzone było przewlekle i mało wnikliwie, wnioskodawca nie został powiadomiony o spotkaniu z przewoźnikami, obsługującymi proponowaną we wniosku linię komunikacyjną, jakie odbyło się w dniu 26 czerwca 2007 roku w Wydziale Komunikacji Urzędu Miejskiego [...], gdzie mógłby przedstawić swoją propozycję oraz odnieść się do opinii pozostałych przewoźników. Takie postępowanie organów narusza przepisy art. 7,8 i 10 kpa i może rodzić wątpliwości co do ich obiektywizmu.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę A. R. za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji stwierdziwszy, że opisane naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na wynik sprawy.
O kosztach orzeczono w myśl art. 200 cyt. ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu wniosku A. R. organy uwzględnią wyrażone w wyroku poglądy prawne, a w szczególności – uzupełnią - zgodnie z wymogami odnośnych przepisów prawa, "Analizę sytuacji rynkowej" wykonaną odpłatnie dla firmy "A", ewentualnie uzupełnią i przeanalizują materiał dowodowy sprawy z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów kpa.
Organy winny mieć również na uwadze, na co słusznie zwracano uwagę w skardze, że ograniczenia swobody działalności gospodarczej wynikające z przepisów winny być stosowane z dużą ostrożnością, a uznaniowość organów wymaga szczegółowego uzasadnienia umożliwiającego zbadanie motywów, jakimi kierowały się organy odmawiające przedsiębiorcy realizowania jego praw.