Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 3 lipca 2020 r., przyznał A. L. (zwanej dalej "wnioskodawczynią", "stroną" albo "skarżącą") prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. L. (ur. 29 maja 1942 r.) na okres 3 lipca 2020 r. – 31 lipca 2020 r. w kwocie 580 zł oraz na okres 1 sierpnia 2020 r. – 31 października 2020 r. w kwocie 620 zł miesięcznie.
W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał art. 16a, art. 20 ust. 1 – 3, art. 24 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; powoływanej dalej także w skrócie jako "u.ś.r.") oraz art. 104 i art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.").
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni w dniu 3 lipca 2020 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku opieką nad matką J. L. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym wywiadu środowiskowego w dniu 15 lipca 2020 r. organ uznał, że w realiach sprawy spełnione zostały przesłanki określone w art. 16a u.ś.r. uzasadniające uwzględnienie złożonego wniosku (istnienie obowiązku alimentacyjnego, opieka nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez wnioskodawczynię, która z uwagi na sprawowanie opieki nie może podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, spełnienie kryterium dochodowego – dochód 660,77 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie).
W odwołaniu od powyższej decyzji A. L. z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie o sygnaturze akt K 38/13 w dniu 21 października 2014 r. wniosła o uchylenie decyzji i "przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę na okres stały".
W odwołaniu podniesiono zarzuty wadliwego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., naruszenia art. 7, art. 8 ust. 1 i ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez A. L. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 8 grudnia 2020 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 oraz art. 20 i art. 32 ust. 2 u.ś.r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką J. L. ubiega się zarówno o świadczenie pielęgnacyjne (na wniosek złożony w październiku 2019 r.) oraz o specjalny zasiłek opiekuńczy w okresie zasiłkowym 2019/2020 (na wniosek złożony w dniu 3 lipca 2020 r.). W dniu wydania decyzji przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy A. L. nie miała prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (decyzja odmowna organu pierwszej instancji z dnia 20 lutego 2020 r. została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 30 kwietnia 2020 r.). Ten stan rzeczy uległ zmianie bowiem w dniu 10 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem wydanym w sprawie o sygnaturze akt III SA/Gd 645/20 uchylił powyższe decyzje. Sprawa nabycia przez A. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostanie zatem rozpoznana po raz kolejny przez organ pierwszej instancji z zachowaniem wskazań zawartych w wyroku a dotyczących pominięcia tej części normy prawnej art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP oraz przy uwzględnieniu okresu na jaki świadczenie winno być przyznane, okoliczności złożenia wniosku w październiku 2019 r. oraz śmierci osoby objętej opieką.
W ocenie Kolegium z porównania okoliczności faktycznych i prawnych w obu sprawach wynika, że dojdzie w tych sprawach do zbiegu uprawnień strony do dwóch świadczeń, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uś.r. Z oświadczeń strony w obu sprawach jednoznacznie wynika, że strona wybiera świadczenie pielęgnacyjne przed specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. W tej sytuacji organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast sprawa z wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy złożonego w lipcu 2020 r. nie może zostać rozpoznana co do istoty przed zakończeniem sprawy o świadczenie pielęgnacyjne. Nabycie prawa do tego świadczenia wyklucza bowiem prawo do zasiłku na ten sam okres świadczeniowy.
Zdaniem Kolegium zaistniała zmiana stanu sprawy powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 24 sierpnia 2020 r. nie może się ostać w obrocie prawnym. Organ pierwszej instancji winien wstrzymać rozpoznanie sprawy nabycia prawa do zasiłku do chwili wydania ostatecznej decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli strona nabędzie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i nie wycofa wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy, to konieczna będzie odmowa przyznania tego drugiego świadczenia zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c) u.ś.r.
Finalnie Kolegium wyjaśniło, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych nie jest możliwe nabycie prawa do dwóch różnych świadczeń opiekuńczych w tym samym okresie. Sprawa nabycia każdego ze świadczeń jest odrębną sprawą administracyjną. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organy nie mogą orzekać o prawie strony do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym przedmiocie toczyć się będzie odrębne postępowanie.
A. L. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w drodze sprzeciwu podnosząc, że wydana decyzja jest aktem wadliwym.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca zawarła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego za miesiące lipiec – wrzesień 2020 r. w trybie ustawowym.
Przekazując wniesiony sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Należy wskazać, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935, dalej zwana: "ustawą nowelizującą"), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny publikator; tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Rozpatrując wniesiony sprzeciw w określonym przez wskazane przepisy zakresie Sad uznał, że sprzeciw należało oddalić
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2219/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1386/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
W świetle powyższych rozważań należy zatem skonstatować, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które jednakże z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.
Należy ponadto podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania wskazanej zasady jak i wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że na tle stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wydał decyzję zgodną z art. 138 § 2 k.p.a. W realiach rozpatrywanej sprawy nie można bowiem uznać, że organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, ukierunkowanego na urzeczywistnienie stanowiska skarżącej odnośnie wyboru świadczenia korzystniejszego, wobec zainicjowania przez skarżącą dwóch odrębnych postępowań administracyjnych w przedmiocie przyznania dwóch odrębnych świadczeń opiekuńczych (to jest świadczenia pielęgnacyjnego jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego) organ pierwszej instancji winien wstrzymać się z rozpoznaniem sprawy wszczętej w późniejszym okresie (to jest sprawy o specjalny zasiłek opiekuńczy wszczętej w lipcu 2020 r.) do momentu definitywnego zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (sprawa wszczęta w październiku 2019 r.), zważywszy na fakt, że sposób procedowania organu w tej sprawie determinowany jest wskazaniami płynącymi z korzystnego dla skarżącej wyroku WSA w Gdańsku wydanego w dniu 10 listopada 2020 r. w sprawie dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu zapatrywanie organu odwoławczego jest zasadne zważywszy na konieczność uwzględnienia w toku rozpoznawania sprawy słusznego interesu skarżącej (zgodnie z art. 7 k.p.a.). Podkreślenia ponadto wymaga, że stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Co istotne, w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia jest fakt, że organ pierwszej instancji przyjmując wniosek skarżącej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w dniu 3 lipca 2020 r. posiadał pełną wiedzą odnośnie tego, że z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (a zatem innego świadczenia) skarżąca wystąpiła w październiku 2019 r. Organ posiadał również wiedzę odnośnie stanowiska skarżącej, które ze świadczeń jest dla niej korzystne.
W opisanej sytuacji organ odwoławczy w sposób zasadny przyjął, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jednocześnie zaś konieczny do wyjaśnienia (w perspektywie wymogu wcześniejszego rozpoznania sprawy o korzystniejsze świadczenie pielęgnacyjne) zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mianowicie, organ pierwszej instancji nie dokonał w istocie pełnego rozpatrzenia niniejszej sprawy, gdyż nie rozpoznał jej z uwzględnieniem skutków jakie dla tego postępowania wynikają z ubiegania się przez skarżącą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w innym postępowaniu. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez osobę uprawnioną świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by osoba ta mogła z tego prawa wyboru w pełni skorzystać.
Za organem odwoławczym przyjąć należy, że powyższe okoliczności powinny skutkować wstrzymaniem się z wydaniem decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pominięcie tych okoliczności przez organ pierwszej instancji stanowiło zatem naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a.
W ocenie Sądu, ta szczególna okoliczność poddająca w wątpliwość możliwość przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nieprzerwanie od października 2019 r. do dnia śmierci matki - w sytuacji wcześniejszego przyznania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - stanowiła uzasadnioną okoliczność do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego jej rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta [...], z jednoczesnym wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.).
Odnosząc się z kolei do żądania skarżącej ukierunkowanego na przyznanie w tym postępowaniu prawa do innego rodzaju świadczenia, to jest świadczenia pielęgnacyjnego, wskazać należy na następujące okoliczności.
Nie ulega wątpliwości, że na pojęcie sprawy administracyjnej składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Z tego punktu widzenia jest jasne, że sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem z lipca 2020 r. nie jest tożsama przedmiotowo ze sprawą zainicjowaną przez skarżącą późniejszym wnioskiem (z października 2019 r.) o przyznanie innego świadczenia, to jest prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego przesłanki określono w art. 17 u.ś.r. Brak jest zatem możliwości prawnych, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby w granicach sprawy wyznaczonej wnioskiem z lipca 2020 r., podejmować działania w celu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesiony sprzeciw, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.