Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 marca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 27 października 2017 r. nr [...] i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że "A" S.A. z siedzibą w W. Oddział w Z. wniosło o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości określonych we wniosku i w piśmie z dnia 25.05.2015 r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ I instancji poinformował wnioskującą spółkę, że dla części nieruchomości wskazanych we wniosku, tj. działek nr [...] toczy się postępowanie rozgraniczeniowe pod sygn. [...]. Ponadto z posiadanych przez organ dokumentów wynika, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, uprawniającego do wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie. W odpowiedzi wnioskodawca podniósł, że przymiot strony postępowania rozgraniczeniowego przysługuje mu z innego prawa, aniżeli prawo rzeczowe - zajmuje się eksploatacją kopalin stanowiących własność Państwa na podstawie koncesji na wydobycie (koncesja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z dnia 28 grudnia 1995 r. oraz umowa o ustanowienie użytkowania górniczego w celu wydobywania kopaliny wskazanej w koncesji).
Kolegium stwierdziło, że w obu dokumentach nie są wskazane działki o określonych numerach ewidencyjnych, tylko opisane w nich złoże ropy naftowej Dębki ma wskazane granice poprzez punkty załamania 1-9 określone współrzędnymi prostokątnymi w układzie 1942. Wnioskująca spółka wywodzi interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym w związku z kopalnią znajdującą się na nieruchomości objętej wnioskiem, prowadzoną na podstawie koncesji. Istnieją wątpliwości co do granic ewidencyjnych terenów, na których posadowiona jest kopalnia.
Organ I instancji zebrał informacje z rejestru gruntów działek wskazanych we wniosku i pismem z dnia 11.06.2015 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego działek wskazanych we wniosku. Po 11 miesiącach od zawiadomienia organ I instancji postanowieniem z dnia 2.05.2016 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe z wniosku spółki. Pismem z dnia 24.10.2016 r. upoważnił geodetę M. Ś. do przeprowadzenia czynności związanych z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości. Dokumentacja rozgraniczeniowa została złożona do organu I instancji w dniu 4.05.2017 r., ale została zwrócona geodecie, albowiem nie spełniała wymogów z art. 33 i 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Poprawiona dokumentacja została złożona w dniu 4.09.2017 r.
Organ I instancji, po przeprowadzonym z urzędu postępowaniu, decyzją z dnia 27 października 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości:
̶ pomiędzy nieruchomością objętą księgą wieczystą [...], położoną w obrębie K. gmina, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność A. B. K., a nieruchomością objętą księgą wieczystą [...], położoną w obrębie K. gmina oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność Z. Cz.,
̶ pomiędzy nieruchomością objętą księgą wieczystą [...], położoną w obrębie K. gmina, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność Z. Cz., a
- 1. nieruchomością objętą księgą wieczystą [...], położoną w obrębie K. gmina, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych Nadleśnictwo,
- 2. nieruchomością objętą księgą wieczystą [...], położoną w obrębie K. gmina, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą współwłasność G. A. K. i P. W.,
̶ pomiędzy nieruchomością objętą księgą wieczystą [...], położoną w obrębie K. gmina, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych Nadleśnictwo W., a nieruchomością objętą księgą wieczystą [...], położoną w obrębie K. gmina oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność Gminy,
̶ pomiędzy nieruchomością objętą księgą wieczystą [...], położoną w obrębie K. gmina, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność Gminy, a
- 1. nieruchomością objętą księgą wieczystą [...], położoną w obrębie K. gmina, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność Gminy,
- 2. nieruchomością objętą księgą wieczystą [...], położoną w obrębie K. gmina " oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych Nadleśnictwo W..
- 3. nieruchomością objętą księgą wieczystą [...], położoną w obrębie K. gmina " oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność Z. Cz.,
- 4. nieruchomością objętą księgą wieczystą [...], położoną w obrębie K. gmina, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność A. B. K.,
̶ pomiędzy nieruchomością objętą księgą wieczystą [...], położoną w obrębie K. gmina, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność Gminy, a nieruchomością objętą księgą wieczystą [...], położoną w obrębie Ż. gmina, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] stanowiącą własność W. J. i G. małż. H. oraz przekazał sprawę z urzędu do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w W..
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. W., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania - art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia przez geodetę czynności w dniu 30.08.2017 r.
Odrębne odwołanie wniosło także "A" S.A. z siedzibą w W. Oddział w Z.G. podnosząc, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna z uwagi na to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji w sposób niedostateczny wyjaśnia podstawę faktyczną i prawną jej wydania. W szczególności z decyzji nie wynika, na podstawie jakich dokumentów źródłowych organ poczynił ustalenia. Nadto nie wynika z niej zakres sprzeczności pomiędzy danymi ujawnionymi w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W ocenie strony wobec braku zgody stron postępowania co do przebiegu granicy, okoliczności te winny być wyjaśnione w sposób wyczerpujący.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji za uzasadnione uznał zarzuty spółki, że zaskarżona decyzja narusza art. 7; art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a także brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji ustalonego stanu prawnego oraz ujawnionych sprzeczności danych zawartych w dokumentach udostępnionych geodecie przez Starostę. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu była przedwczesna. Uzasadnienie decyzji w sposób niedostateczny wyjaśniało podstawę faktyczną i prawną jej wydania. W szczególności z decyzji nie wynika, na podstawie jakich dokumentów źródłowych organ poczynił swoje ustalenia.
Nadto nie wynika z niej, czy i jaki został ustalony zakres sprzeczności pomiędzy danymi ujawnionymi w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wobec braku zgody stron postępowania co do przebiegu granicy, okoliczności te winny były być wyjaśnione w sposób wyczerpujący.
W sprawie nie wyjaśniono także, jakie dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości oraz określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości wziął pod uwagę organ. Również brak jest wyjaśnienia, czy została opracowana opinia geodety dotycząca przebiegu granic zgodnie z § 19 pkt 8 rozporządzenia z dnia 14.04.1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Zasadny były też zarzuty odwołujących się, że organ I instancji naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w wyniku braku zawiadomienia o zakończeniu etapu wyjaśniającego postępowania administracyjnego.
SKO wskazało, że organ I instancji winien umożliwić stronom czynny udział w postępowaniu, także co do przysługującego im prawa wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Ponadto w uzasadnieniu decyzji winny znaleźć się wszystkie ustalenia oraz szczegółowe uzasadnienie rozstrzygnięcia, mające swoją podstawę w treści zebranego w sprawie materiału dowodowego wraz z jego oceną.
Jednak w pierwszej kolejności organ I instancji winien rozważyć, czy spółce przysługuje status strony postępowania rozgraniczeniowego w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. w związku z przepisem art. 30 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przymiot strony postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 152 i 153 k.c. służył tylko osobom, którym przysługuje cywilnoprawny tytuł do rozgraniczanych nieruchomości. Mogą to być także samoistni posiadacze nieruchomości, za którymi przemawia domniemanie zgodności posiadania ze stanem prawnym. Spółka wywodzi przymiot strony z innego prawa, niż prawo rzeczowe - z treści koncesji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z dnia 28 grudnia 1995 r. oraz umowy o ustanowienie użytkowania górniczego w celu wydobywania kopaliny wskazanej w koncesji. W dokumentach tych nie są wskazane działki o określonych numerach ewidencyjnych wskazanych we wniosku o rozgraniczenie, a opisane jest złoże ropy naftowej D. (granice złoża) poprzez punkty załamania 1-9 określone współrzędnymi prostokątnymi w układzie 1942. Zdaniem Kolegium korzystanie z cudzej nieruchomości w zakresie eksploatacji złoża ropy naftowej nie przydaje spółce przymiotu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 152 i 153 k.c. w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dającego podstawę do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracji publicznej lub uczestniczenia w tym postępowaniu.
"A. S.A. z siedzibą w W. Oddział w Z. G. wniosło sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego polegające na ich błędnej wykładni skutkującej ich niewłaściwym zastosowaniem poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu, a w konsekwencji nieuprawnionym jest przyznanie jej statusu strony. Podniesiono, że przymiot strony przysługuje skarżącej z tytułu posiadania innego prawa, aniżeli prawo rzeczowe. Kopaliny są własnością państwa i nie ma innej możliwości ich eksploatacji, aniżeli na podstawie udzielonej koncesji, stanowiącej tytuł prawny do prowadzonych prac. Wnioskodawca posiada koncesję wydaną przez uprawniony organ na eksploatację złóż znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości.
Zdaniem skarżącej ma ona interes prawny w postępowaniu o rozgraniczenie, w związku z kopalnią znajdującą się na nieruchomości objętej wnioskiem, prowadzoną na podstawie stosownej koncesji. Istnieją wątpliwości odnośnie granic ewidencyjnych terenów, na których posadowiona jest kopalnia - uzasadnia to więc interes prawny wnioskodawcy w ustaleniu rzeczywistych granic. Wnosząca sprzeciw podniosła, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że w postępowaniu rozgraniczeniowym należy odwoływać się do ogólnej definicji strony z art. 28 k.p.a., ponieważ ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera definicji strony. Problematyki legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie dotyczy nadto bogate orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że wniosek o rozgraniczenie mogą złożyć podmioty, które wykażą swój interes prawny w dokonaniu rozgraniczenia. Do takich podmiotów zalicza się także osobę używającą nieruchomość, a niebędącą jej właścicielem, lecz wówczas do udziału w sprawie trzeba wezwać właściciela.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Wniesiony sprzeciw spełnia wymogi formalne określone w art. 64a – 64c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Zgodnie z tymi przepisami od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a p.p.s.a.).
Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie, nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.
W niniejszej sprawie spółka wnosząca sprzeciw nie kwestionowała w istocie zasadności rozstrzygnięcia organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, a część uzasadnienia decyzji organu odwoławczego dotyczącą interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a. stwierdzenia wymaga, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, niekwestionowane przez wnoszącą sprzeciw, że decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy postępowania poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, brak wyjaśnienia stanu prawnego, brak wyjaśnienia sprzeczności danych w zgromadzonych dokumentach. Podziela także stanowisko, że decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu jest przedwczesna, a uzasadnienie tej decyzji niedostatecznie wyjaśnia podstawę faktyczną i prawną jej wydania. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wskazał, na podstawie jakich dokumentów poczynił swoje ustalenia, czy istnieje sprzeczność - a jeżeli tak, to jaka - w danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie wyjaśnił, jakie dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości oraz określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości wziął pod uwagę, nie wyjaśnił, czy została opracowana opinia geodety dotycząca przebiegu granic zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości.
Należy też podzielić stanowisko organu odwoławczego co do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w wyniku braku zawiadomienia o zakończeniu etapu wyjaśniającego postępowania administracyjnego. Za właściwe wobec tego należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji powinien umożliwić stronom czynny udział w postępowaniu oraz że w uzasadnieniu decyzji należy ująć wszystkie ustalenia oraz szczegółowo uzasadnić rozstrzygnięcie, mające podstawę w zebranym materiale dowodowym.
Odnosząc się do zawartego w sprzeciwie zarzutu naruszenia prawa przez organ odwoławczy skutkującego przyjęciem, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu, a w konsekwencji nie można jej uznać za stronę przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Zauważyć należy, że organ pierwszej instancji, pomimo wątpliwości co do posiadania przez "A" S.A. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, co wynika z pisma tego organu z dnia 3 kwietnia 2015 r., skierowanego do wnoszącej sprzeciw spółki, wszczął i prowadził z jej wniosku postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.
Z uwagi na specyfikę postępowania rozgraniczeniowego, które może mieć znaczenie dla stosunków własnościowych między właścicielami nieruchomości, problem właściwego określenia kręgu stron takiego postępowania jest szczególnie istotny. Tymczasem organ pierwszej instancji w wydanej przez siebie decyzji nie przedstawił żadnej argumentacji, z jakich przyczyn, pomimo wcześniejszych wątpliwości w tym zakresie, uznał wnoszącą sprzeciw spółkę za stronę postępowania. Pamiętać należy, że zainicjować postępowanie administracyjne może jedynie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony.
W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wobec powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nakazał organowi pierwszej instancji w pierwszej kolejności rozważenie, czy wnoszącej sprzeciw spółce przysługuje status strony. Sformułowanie zawarte w decyzji organu odwoławczego "winien rozważyć" oznacza, że kwestia ta powinna być poddana przez organ pierwszej instancji dogłębnej analizie.
Mając zatem na uwadze treść art. 64e p.p.s.a., Sąd, na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.