Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 listopada 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku Z. M., stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 26 lutego 1966r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w B., gmina L..
W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 13 września 1946r. o rozgraniczeniu nieruchomości, zgodnie z którym po dokonaniu wskazanych w art. 4-6 czynności powiatowa władza miernicza orzekała o rozgraniczeniu. Zgodnie z art. 1 ww. dekretu rozgraniczenie polegało na oznaczeniu granic, tj. na określeniu położenia punktów i linii granicznych, utrwaleniu ich na gruncie oraz sporządzeniu odpowiednich dokumentów. Artykuł 4 ust. 2 dekretu przesądzał, że powiatowa władza miernicza wydawała decyzję o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Decyzja ta winna być stronom podana do wiadomości.
Z "operatu pomiarowego" wynika, że decyzja, o której mowa w art.4 ust. 2 dekretu została wydana na wniosek Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w dniu 24 czerwca 1965r. i skierowana do wnioskodawcy, F. M. oraz Powiatowego Biura Geodezji. Dowód doręczenia tej decyzji wystawiony na F. M. podpisał w dniu 16 lipca 1965 r. J. M.. Organ prowadzący postępowanie wezwał następnie K. M. do uczestniczenia w czynności ustalenia granic obiektu. Wezwanie to zostało odebrane i podpisane jedynie nazwiskiem. W czynności ustalenia granic nie brał udziału właściciel nieruchomości.
Decyzją z dnia 26 lutego 1966r. organ orzekł o zatwierdzeniu opisanych w protokole granicznym z dnia 11 listopada 1965r. granic i znaków granicznych jako prawnie obowiązujących, a także uznał dowody pomiarowe za kompletne i wykonane prawidłowo i przyjął je do ewidencji składnicy zasobów geodezyjnych – kartograficznych. Decyzja ta skierowana została do wykonawcy roboty geodezyjnej oraz F. M.. Dnia 1 marca 1966 r. jej odbiór skwitowała H. M..
W zaistniałej sytuacji, zdaniem organu, skoro F. M. zmarł dnia 21 listopada 1958 r. i nie żył w chwili wydania kwestionowanej decyzji ani nawet w chwili wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Decyzja była obarczona wadą nieważności. Upływ ponad 40 lat od wydania decyzji nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności, bowiem przyczyną jest przesłanka wymieniona w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., niewskazana w art. 156 § 2 k.p.a. wśród przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji.
Decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem sentencja rozstrzygnięcia sprowadza się w istocie jedynie do zatwierdzenia jako prawnie obowiązujących granic i znaków granicznych opisanych w protokole granicznym.
Nie można też było uznać ww. decyzji za czynność prawną nieistniejącą, prowadzącą do umorzenia postępowania. Za taką czynność mogłaby zostać uznana jedynie decyzja w ogóle nie doręczona. W przedmiotowej sprawie natomiast sytuacja taka nie miała miejsca. Decyzja taka mogła być wydana z urzędu.
D. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że w przypadku braku udziału w postępowaniu administracyjnym osoby, której przysługiwał status strony, spowodowanego jej śmiercią, organ powinien zastosować tryb wznowienia postępowania, a nie tryb nieważności. Kolegium powinno uznać, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1290/09, z którego wynika, że wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej wypełnia przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 13 grudnia 2011r. nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ nawiązując do dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, że orzecznictwo w kwestii nieważności decyzji w razie jej skierowania do osoby, która nie dożyła wszczęcia postępowania administracyjnego jej dotyczącego, nie jest jednolite. Organ powołał się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 901/09, zgodnie z którym prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jak rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że akceptuje treść i uzasadnienie decyzji Kolegium z dnia 9 listopada 2011 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. G. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji SKO z dnia 9 listopada 2011r. Zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a., naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, naruszenie art. 7, art. 77, 80 k.p.a., art. 10 k.p.a., naruszenie zasady niekonkurencyjności postępowań w trybie nadzwyczajnym.
Skarżący wskazał, że decyzja, której nieważność orzeczono wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem zaskarżoną decyzję wydano po wydaniu wyroku przez Sąd Rejonowy w B., sygn. akt I C 182/10 oraz po wydaniu wyroku przez Sąd Okręgowy w S., sygn. akt IV Ca 442/11, które wywołały nieodwracalne skutki prawne polegające na rozstrzygnięciu położenia znaków granicznych z powództwa Z. M.. Organ administracyjny nie jest władny do zmiany wskazanych wyroków sądów powszechnych.
SKO nie odniosło się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., jak też nie zbadało powołanych wyroków sądów cywilnych. Wydanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z dnia 9 listopada 2011r. po wydaniu wyżej powołanych wyroków sądów cywilnych skutkowało tym, że były one niewykonalne w dniu ich wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały.
W ocenie skarżącego skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie stanowi przesłanki nieważności pod warunkiem, że organ ma wiedzę w tym zakresie. Organ administracji prowadzący postępowanie nadzorcze obowiązany jest zbadać wszystkie podstawy nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a., także w jego pkt 4, tj. czy decyzja została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie. W przypadku wydania decyzji wobec osoby zmarłej jest ona obarczona wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego względu w sprawie zachodziły przesłanki określone w art. 156 § 2 k.p.a., z których wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4,7, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na poparcie swych twierdzeń przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.
Skarżący podniósł także, że organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu - nie poinformował o zakończeniu zbierania materiału dowodowego oraz zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest bezzasadna.
W niniejszej sprawie niesporne było, że oceniana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia 26 lutego 1966 r. została wydana wobec osoby nieżyjącej – F. M.. Zmarł on w dniu 21 listopada 1958 r., czyli parę lat przed wszczęciem postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w B..
Sporne było natomiast, czy taki stan faktyczny uprawnia do wznowienia postępowania, czy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, a jeżeli do stwierdzenia nieważności - z jakiej konkretnie przyczyny.
Sporna była też kwestia, czy przedmiotowa decyzja z 1966r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.
W ocenie Sądu skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Pogląd taki został wyrażony także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 829/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) czy z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1429/08 (publ. LEX nr 595138).
Nadmienić należy, że "kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby wprost, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, gdyż wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [ w: ] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., str.183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji" (tak NSA w w/w wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 829/11).
Pogląd powyższy Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.
W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, przy założeniu, że organ o tym nie wiedział, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.
Takie stanowisko prezentował skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i do stanowiska tego nawiązywał zarzut skargi o naruszeniu zasady niekonkurencyjności postępowań w trybie nadzwyczajnym.
Sąd nie podziela też poglądu, że przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zaistniałyby wyłącznie wówczas, gdyby organ wydający decyzję w 1966 r. wiedział o śmierci F. M..
Z uwagi na to, że stan faktyczny sprawy uzasadniał stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 lutego 1966 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rozważenia wymaga, czy zachodziły przesłanki do nie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Wobec uznania, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest przyczyna wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zaś w pkt 1,3,4 lub 7, nie jest istotny fakt, że od doręczenia tej decyzji upłynęło ponad dziesięć lat.
W tej sytuacji rozważyć należy, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Zgodzić się należy ze skarżącym, że "pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych", o jakich mowa w przywołanym wyżej przepisie "należy rozpatrywać wyłącznie na płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów(...). Z nieodwracalnymi skutkami prawnymi w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy po wydaniu kwestionowanego orzeczenia miały miejsca takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 983/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Skarżący zarzucał, że przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, powołując się na fakt wydania przez sądy powszechne wyroków w sprawie z powództwa Z. M..
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt I C 180/10 Sąd Rejonowy w B. oddalił powództwo Z. M. przeciwko D. G. i E. G. o rozstrzygnięcie położenia znaków granicznych. Apelacja powoda została oddalona przez Sąd Okręgowy w S. wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt IV Ca 442/11. Sąd Okręgowy w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał na konieczność rozróżnienia trybów postępowania – trybu postępowania rozgraniczeniowego i trybu wznowienia znaków granicznych.
Tego ostatniego trybu dotyczyło postępowanie przez sądami powszechnymi. Dotyczy ono – w myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010, nr 193, poz.1287 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", możliwości wznowienia – bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego- przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych, ustalonych uprzednio, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia.
Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. W sprawie rozpoznawanej przez sądy powszechne – jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego - powód nie kwestionował odszukanych znaków granicznych, nie istniał zatem w tym zakresie spór między stronami.
Należy mieć na uwadze, że decyzja w 1966 r., wydana na podstawie przepisów dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 53, poz.298 ze zm.), dotyczyła innej kwestii - rozgraniczenia nieruchomości. W myśl art. 1 w/w dekretu rozgraniczenie nieruchomości polegało na oznaczeniu granic, tj. na określeniu położenia punktów i linii granicznych, utrwaleniu ich na gruncie oraz sporządzeniu odpowiednich dokumentów.
W obecnym stanie prawnym rozgraniczenie normuje art. 29 i następne ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W myśl art. 29 ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody (art. 31 ust. 4 ustawy). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 ustawy). Strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3 ustawy).
Wracając do twierdzenia skarżącego, że wydanie wyroków przez sądy powszechne doprowadziło do sytuacji, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne stwierdzić należy, że jest to stanowisko chybione. Oddalenie powództwa o wznowienie znaków granicznych nie stwarza sytuacji "wystąpienia zdarzeń prawnych, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń", bowiem rozstrzygnięcie to dotyczy innej kwestii i nie ma wpływu na możliwość rozgraniczenia nieruchomości (w trybie postępowania toczącego się przed organami administracji lub - z uwagi na specyficzne uregulowanie ustawowe - przed sądem powszechnym- w przypadku, o jakim mowa w art. 33 ust. 3 ustawy).
W tej sytuacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu.
Przypomnieć należy, że tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pociąga za sobą uwzględnienie skargi przez uchylenie decyzji. Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie tego typu naruszeń.
W tej sytuacji Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.