Wyrok WSA w Gdańsku z 18 lipca 2019 r., III SA/Gd 331/19

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r.

Sprawa

sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę.

Skład

Sędzia WSA Janina Guść przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia WSA Alina Dominiak
Sędzia WSA Jolanta Sudoł
Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis protokolant

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 kwietnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej powoływana jako "k.p.a." oraz art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.), dalej powoływana jako "u.p.z." Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia 25 lutego 2019 r. w sprawie odmowy umorzenia w całości lub w części K.B. nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 3 447,50 zł.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 3 października 2013 r. K.B. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna, oświadczając, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia 4 października 2013 r. skarżący uzyskał status osoby bezrobotnej z dniem 3 października 2013 r. W dniu 29 października 2013 r. orzeczono o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 11 października 2013 r.

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2014 r. skarżący utracił status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 4 kwietnia 2014 r. na okres 180 dni z powodu drugiego nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy.

W dniu 2 listopada 2015 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynikało, że w dniu rejestracji w PUP, tj. w dniu 3 października 2013 r. skarżący podlegał ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto organ I instancji na podstawie danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalił, że skarżący posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej w okresie od 1 września 2012 r. do 29 października 2015 r.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 4 listopada 2015 r. organ I instancji wznawiając z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną Starosty Powiatu z dnia 4 października 2013 r. w związku z ujawnieniem istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej i nowego dowodu istniejącego w dniu jej wydania, nie znanych w czasie orzekania organowi, który ją wydał, a mogących mieć wpływ na zapadłe nią rozstrzygnięcie.

W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania organ I instancji w dniu 5 stycznia 2016 r. wydał decyzję orzekającą o uchyleniu decyzji z dnia 4 października 2013 r. oraz o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 3 października 2013 r, natomiast w dniu 15 lutego 2016 r. organ I instancji wydał decyzję orzekającą o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 11 października 2013 r.

Decyzją z dnia 5 maja 2016 r. Starosta Powiatu orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 11 października 2013 r. do dnia 3 kwietnia 2014 r. w wysokości 3447,50 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego.

W lutym 2018 r. wobec skarżącego wszczęto postępowanie egzekucyjne.

Skarżący w złożył wniosek o umorzenie wszystkich zaległości, których egzekucja jest wobec niego prowadzona, podnosząc, że od dnia 16 grudnia 2015 r. jest pozbawiony wolności, nie jest zatrudniony z uwagi na stan zdrowia, nie posiada żadnego majątku, ani nieruchomości, posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w przesłał wniosek skarżącego w zgodnie z właściwością do Powiatowego Urzędu Pracy.

Po rozpoznaniu wniosku i uzyskaniu opinii Powiatowej Rady Rynku Pracy (uchwała z dnia 29 stycznia 2019 r. nr [...]), Starosta Powiatu decyzją z dnia 25 lutego 2019 r., działając na podstawie art. 76 ust. 7 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d) u.p.z. i art. 104 k.p.a. orzekł o odmowie umorzenia w całości lub części zadłużenia wynikającego z decyzji Starosty Powiatu z dnia 5 maja 2016 r. o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (zasiłku dla osób bezrobotnych) w kwocie 3.447,50 zł.

Organ I instancji przytaczając treść art. 76 ust. 7 u.p.z. stwierdził, że skarżący obecnie nie posiada możliwości zarobkowych w związku z odbywaniem przez niego kary pozbawienia wolności, jednak jest on osobą młodą, zatem po zakończeniu odbywania kary skarżący powróci na rynek pracy, co doprowadzi do zmiany jego niekorzystnej sytuacji majątkowej.

Odnośnie sytuacji zdrowotnej skarżącego organ I instancji wskazał, że z przedłożonego przez skarżącego orzeczenia o niepełnosprawności wynika, iż jest on osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim, co powoduje obniżenie zdolności do wykonywania pracy, jednakże nie oznacza pełnej niezdolności do wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prowadzone aktualnie postępowanie egzekucyjne nie pozbawi skarżącego niezbędnych środków utrzymania, albowiem w związku z odbywaniem przez niego kary pozbawienia wolności, koszty finansowane są z budżetu państwa.

Od decyzji Starosty Powiatu z dnia 25 lutego 2019 r. K.B. złożył odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 10 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że regulacja art. 76 ust. 7 u.p.z. jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia w całości lub w części należności następuje w drodze decyzji uznaniowej. Uznaniowość ta nie oznacza jednakże dowolności organu w tej kwestii, albowiem powołany przepis art. 76 ust. 7 ww. ustawy określa cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie należności, wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego w tym zakresie.

Organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanej sprawie granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone przez organ I instancji. Podkreślił, że w świetle ustalonych okoliczności faktycznych sprawy nie znajduje zastosowania art. 76 ust. 7 pkt 3 u.p.z.

Organ wskazał, że w sprawie wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne (sygn. akt [...]) i obecnie jest ono przez organ egzekucyjny prowadzone. W przypadku ustalenia, że K.B. nie posiada majątku, w stosunku do którego możliwa byłaby egzekucja, a tym samym stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, organ egzekucyjny, zgodnie z treścią art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314) umorzyłby postępowanie egzekucyjne. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie organ egzekucyjny nie wydał do tej pory postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do skarżącego, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia, że K.B. nie posiada majątku, z którego można dochodzić zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych (art. 76 ust. 7 pkt 1 ww. ustawy). Organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie ma również podstaw do przyjęcia uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 76 ust. 7 pkt 4 ww. ustawy).

Organ odwoławczy wskazał, że art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z. zobowiązuje organ zatrudnienia do jednoznacznego ustalenia, czy dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę wnioskującą o umorzenie należności niezbędnych środków utrzymania. Samo zaś pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" to minimum socjalne, ustalone zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j. t. Dz. U. z 2018, poz. 1508), która wskazuje kryterium wymagające interwencji państwa w ramach pomocy społecznej. Ustawowe kryterium dochodowe wynosi 701 zł dla osoby samotnie gospodarującej, zaś 528 zł dla osoby w rodzinie.

W dniu 14 grudnia 2018 r. K.B. złożył pisemne oświadczenie o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania, w którym stwierdza, że obecnie nie posiada żadnego majątku, ani źródeł utrzymania. W odwołaniu podnosi ponadto, że obecnie odbywa karę pozbawienia wolności. Z uwagi na stan zdrowia nie pracuje w jednostce penitencjarnej i obawia się, że po zakończeniu odbywania kary będzie miał problem ze znalezieniem pracy, gdyż jest osobą niepełnosprawną.

Organ odwoławczy stwierdził, że prowadzone postępowanie egzekucyjne nie może pozbawić skarżącego niezbędnych środków utrzymania, z uwagi na odbywanie kary pozbawienia wolności, gdyż środki utrzymania są mu obecnie zapewniane przez Areszt Śledczy. Na chwilę obecną i co najmniej do dnia zakończenia odbywania kary pozbawienia wolności K.B. nie spełnia przesłanki określonej w art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z.

Odnośnie twierdzeń K.B. zawartych w odwołaniu, że po wyjściu na wolność będzie miał problemy ze spłatą zobowiązania, z uwagi na konieczność ponoszenia kosztów utrzymania, tym bardziej że jest osobą niepełnosprawną i może to wpłynąć negatywnie na znalezienie zatrudnienia, organ odwoławczy zaznaczył, że ustalenie sytuacji majątkowej K.B. po opuszczeniu jednostki penitencjarnej obecnie nie jest możliwe. Dopiero po opuszczeniu Aresztu Śledczego K.B. będzie mógł stwierdzić, czy oferty takiej pracy, którą ze względu na stan zdrowia jest w stanie wykonywać są dostępne na rynku pracy. Zgodnie z przedstawionym przez skarżącego orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 12 września 2018 r. zaliczono go do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Niepełnosprawność ta powoduje wprawdzie obniżenie zdolności skarżącego do wykonywania pracy, jednak nie wyklucza podjęcia zatrudnienia w ogóle. Sytuacja majątkowa skarżącego po opuszczeniu jednostki penitencjarnej może zatem ulec poprawie.

Organ II Instancji wskazał, że nie jest dopuszczalne uchylanie się od obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jedynie z powodu związanych z nim uciążliwości finansowych, o ile nie zachodzą obiektywne przeszkody do realizacji przedmiotowego zwrotu ściśle określone przez ustawodawcę. Osoba zobowiązana winna w pierwszej kolejności podjąć starania celem zwrotu nienależnie pobranego ze środków publicznych świadczenia, w całości lub chociażby w części. K.B. po opuszczeniu aresztu śledczego może skorzystać z ratalnej spłaty tego zobowiązania w kwotach, które mógłby uiszczać bez istotnego uszczerbku dla swojego utrzymania.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, nie zachodzą okoliczności, które wypełniły treść przepisu art. 76 ust. 7 u.p.z., wykładnia funkcjonalna tego przepisu wskazuje, że instytucja umorzenia należności, czy to w całości, czy w części, winna być stosowana wyjątkowo i to jedynie w sytuacjach, gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty należności.

Organ odwoławczy zaznaczył, że od należności przypisanej K.B. do zwrotu nie są naliczane odsetki. Zgodnie z art. 76 ust. 9 a u.p.z., dopiero w przypadku braku spłaty w terminie należności, która została odrębną decyzją administracyjną rozłożona na raty, lub termin płatności której odroczono, nalicza się odsetki ustawowe za opóźnienie od terminu płatności określonego w decyzji.

K.B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 10 kwietnia 2019 r. i wniósł o jej zmianę poprzez umorzenie w całości określonej w decyzji kwoty.

K.B. w uzasadnieniu wskazał, że od 16 grudnia 2015 r. jest pozbawiony wolności, a jego obecny stan zdrowia fizycznego nie pozwala mu na podjęcie pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, że narusza ona prawa.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 76 ust. 7 u.p.z., zgodnie z którym starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek:

1. w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności;
2. dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania;
3. osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;
4. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Okoliczności warunkujące dopuszczalność umorzenia należności zostały w art. 76 ust. 7 u.p.z. określone w sposób wyczerpujący, co wyklucza jakąkolwiek dowolność organów, które są zobowiązane do badania wystąpienia wyłącznie przesłanek enumeratywnie wyszczególnionych w tym przepisie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II SA/Ke 267/18).

W sprawie podlegały ocenie przesłanki określone w punkcie 1, 2 i 4 art. 76 pkt 7 u.p.z.

Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 76 ust. 7 u.p.z. ma charakter uznaniowy, co oznacza przyznanie organowi administracji publicznej pewnego stopnia swobody przy jej podejmowaniu. Organ po dokonaniu ustalenia, że strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uwarunkowana jest możliwość zastosowania instytucji umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. IV SA/Gl 705/17).

Decyzja taka podlega kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia oceny, czy organ administracji publicznej uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy nie naruszył granic uznania. Kontrola sądu dotyczy postępowania organu administracji publicznej poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz czy prawidłowo ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a.; w sytuacji, w której organy wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem wymogów ustawowych i w sposób przekonywający uargumentują decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania, brak jest podstaw do zakwestionowania słuszności decyzji. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. IV SA/Wr 673/17).

Organ dokonał prawidłowej oceny, że w niniejszej sprawie nie zachodzą, w sposób uzasadniający umorzenie zaległości, przesłanki art. 76 ust. 7 pkt 1, 2 i 4 u.p.z. Organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, swoje stanowisko poparł bowiem spójną i przekonywującą argumentacją. Dodatkowo zaznaczyć należy, że wydana decyzja jest zbieżna ze stanowiskiem zawartym w opinii Powiatowej Rady Rynku Pracy w, która negatywnie zaopiniowała wniosek.

W niniejszej sprawie podlegały rozważeniu przesłanki określone w art. 76 pkt 7 ppkt 1, 2 i 4 u.p.z. Organ szczegółowo odniósł się do każdej z przesłanek, słusznie wskazując na okoliczność, że dochodzenie należności nie pozbawi skarżącego ani osoby pozostającej na jego utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Skarżący nie ma nikogo na utrzymaniu, aktualnie odbywa karę pozbawienia wolności i na swoje utrzymanie nie musi przeznaczać własnych środków majątkowych. Z ustaleń organu nie wynika, by skarżący posiadał majątek umożliwiający dochodzenie należności i uzyskanie środków przewyższających wydatki egzekucyjne. Niemniej jednak, okoliczności te nie powinny skutkować automatycznym umorzeniem należności, bowiem z całokształtu stanu faktycznego sprawy wynika, że sytuacja majątkowa i zarobkowa zobowiązanego może ulec zmianie. Skarżący jest osobą w młodym wieku (27 lat), o lekkim stopniu niepełnosprawności, stwierdzonej w związku ze schorzeniem narządu ruchu. Stan zdrowia skarżącego nie wyklucza zatem możliwości podjęcia w przyszłości pracy i uzyskiwania dochodów w wysokości umożliwiającej spłatę zobowiązania. Stanowisko organu w tym zakresie, wyrażone w zaskarżonej decyzji, jest zatem prawidłowe.

Podkreślić należy, że instytucja umorzenia zaległości, stanowi unormowanie wyjątkowe w stosunku do obowiązku spłaty zadłużenia i winna być stosowana jedynie w sytuacjach, gdy odzyskanie należności od zobowiązanego nie jest realnie możliwe. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że sytuacja taka wystąpiła.

Organ prawidłowo ocenił, że nie jest obecnie możliwe przeanalizowanie sytuacji skarżącego, w jakiej będzie się on znajdował po opuszczeniu zakładu karnego i uzyskaniu możliwości zarobkowania, niemniej jednak wiek i stan zdrowia skarżącego przemawiają za uznaniem, że będzie on posiadła możliwości zarobkowe. Nie pozbawia to skarżącego możliwości złożenia kolejnego wniosku o umorzenie należności w razie zmiany jego sytuacji osobistej, wpływającej na możliwości zarobkowe, i sytuacji majątkowej.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.