Uzasadnienie
Zarządzeniem zastępczym z dnia 6 maja 2010 r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) stwierdził wygaśniecie z mocy prawa mandatu radnego Rady Miejskiej w K. A. P. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w/w radny pełniąc funkcję wiceprezesa Gminnego Klubu Sportowego [...] z siedzibą w K. jest osobą zarządzającą działalnością stowarzyszenia, które prowadzi działalność na mieniu Gminy [...], wykorzystując na podstawie zawartych umów nieruchomości komunalne.
Gmina zawarła bowiem z klubem umowę użyczenia działek nr 101/9 i 101/10 z dnia 2 stycznia 2001 r., umowę dzierżawy działki nr 1/15 z dnia 1 stycznia 2008 r. oraz umowę użyczenia działki nr 101/8 z dnia 11 września 2009 r. Co istotne, sam klub prowadzi działalność odpłatną polegającą na rozprowadzaniu biletów na imprezy sportowe. Nadto w 2009 r. klub uzyskiwał przychody z ustawionych na użyczonych działkach banerów reklamowych.
Organ nadzoru mając na uwadze w/w okoliczności oraz brzmienie statutu klubu uznał, że w/w radny zarządzając działalnością klubu sportowego prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego naruszył zakaz wynikający z dyspozycji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Gospodarczego celu działalności nie niweczy bowiem fakt, że dochód z takiej działalności przeznaczony jest na działalność statutową. Nadto, nie ma znaczenia czy radny piastuje funkcję w zarządzie stowarzyszenia za wynagrodzeniem czy też odpłatnie.
W tym stanie, wobec braku reakcji ze strony Rady Miejskiej w K. na wezwanie Wojewody z dnia 4 marca 2010 r., zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw należało stwierdzić, że z mocy prawa (z dniem powołania w czerwcu 2007 r. na stanowisko wiceprezesa) nastąpiło wygaśnięcie mandatu w/w radnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Rada Miejska w K. wniosła o uchylenie w/w zarządzenia zastępczego jako wydanego z naruszeniem:
- - art.190 ust. 1 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.), poprzez przyjęcie, że w/w radny zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy;
- - art. 98a ustawy o samorządzie gminnym i art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez brak wskazania w podstawie prawnej zarządzenia zastępczego szczegółowego przepisu będącego podstawą wygaśnięcia mandatu.
Uzasadniając pierwszy z powyższych zarzutów wskazano, że wynajem przez klub miejsc na banery reklamowe i rozprowadzanie biletów na imprezy sportowe nie ma cech działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Cechą działalności gospodarczej jest bowiem jej zarobkowy charakter, a w/w dochody były przeznaczane wyłącznie na cele statutowe klubu.
Co więcej, przedmiotowa działalność nie miała charakteru zorganizowanej i ciągłej działalności gospodarczej. Klub realizuje bowiem zadania w zakresie kultury fizycznej i sportu określonych w ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej. Działalność ta w samym założeniu nie ma zawodowego charakteru, a jej celem nie jest uczestnictwo w obrocie gospodarczym.
Odnosząc się do drugiego z podniesionych w skardze zarzutów wskazano, że Wojewoda nie wskazał w wydanym zarządzeniu przepisu, który byłby samoistną podstawą umożliwiającą wydanie zarządzenia zastępczego. Powołanie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego przedmiotowego błędu nie sanuje.
Skargę na w/w zarządzenie zastępcze Wojewody wniósł również A.P., podnosząc zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 24f ust. 1 i 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.
W uzasadnieniu skargi odnosząc się do statusu prawnego klubu, jego działalności oraz celu wykorzystywania przez klub mienia komunalnego miasta [...] wskazano, że biletowanie imprez sportowych lub prezentowanie reklam w czasie tych imprez kwalifikuje się jako odpłatna działalność pożytku publicznego (w rozumieniu ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie) nie będąca działalnością gospodarczą.
W odpowiedziach na powyższe skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania sprawy o sygnaturach III SA/Gd 332/10 (skarżący – Rada Miejska w K.) oraz III SA/Gd 333/10 (skarżący – A. P.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
Art. 190 ust. 1 pkt 2a) ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zgodnie natomiast z art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
W niniejszej sprawie niewątpliwe było, że A. P. będąc radnym Rady Miejskiej w K. pełnił od czerwca 2007 r. funkcję wiceprezesa Gminnego Klubu Sportowego "[...] z siedzibą w K. Niesporne jest również, że Gminny Klub Sportowy [...] jest klubem sportowym działającym w formie stowarzyszenia, o którym mowa w art. 7a ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675 ze zm.). W dniu 31 października 2003 r. ww. Klub został wpisany do prowadzonej przez Starostę [...] "Ewidencji stowarzyszeń i związków kultury fizycznej" pod numerem [...].
W dacie dokonania wpisu do ewidencji § 10 Statutu Klubu stanowił, że Klub może prowadzić działalność gospodarczą zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami (ust. 1), jak również może być udziałowcem w innych organizacjach gospodarczych lub członkiem fundacji (ust. 2). Przepis § 10 ust. 3 stanowił, że fundusze uzyskane z działalności określonej w ust. 1 i 2 będą przeznaczone na działalność statutową. Z dniem 30 kwietnia 2009 r. nastąpiły zmiany w zapisach Statutu Klubu tj. zmianie uległa treść § 10, który w obecnie obowiązującym brzmieniu stanowi, że Klub może prowadzić działalność odpłatną np. sprzedaż biletów na imprezach sportowych (ust. 1), zaś fundusze uzyskane z tej działalności będą przeznaczone na działalność statutową (ust. 2).
Ponadto jak wynika to z § 9 pkt 5 Statutu Klubu, celem Klubu jest organizacja, rozwój i popularyzacja dyscyplin sportowych zrzeszonych w klubie poprzez m.in. prowadzenie usług w zakresie organizacji imprez sportowo-rekreacyjnych.
Na mocy zawartej z Gminą [...] w dniu 2 stycznia 2001 r. umowy użyczenia działek nr 101/9 i 101/10, umowy dzierżawy działki nr 1/15 z dnia 1 stycznia 2008 r. oraz umowy użyczenia działki nr 101/8 z dnia 11 września 2009 r. w działalności klubu wykorzystywane były stanowiące mienie komunalne Gminy [...] nieruchomości gruntowe zabudowane obiektami sportowymi oraz budynkiem administracyjnym.
Bezsporne jest nadto, że klub prowadzi działalność odpłatną polegającą na rozprowadzaniu biletów na imprezy sportowe, jak również w 2009 r. uzyskiwał przychody z ustawionych na użyczonych działkach banerów reklamowych.
Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że prowadzenie przez A. P. - radnego Rady Miejskiej w K. działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy [...] nie budzi żadnych wątpliwości, tym samym stanowisko Wojewody w tej kwestii jest słuszne. Należy bowiem stwierdzić, że organizacja przez GKS [...] imprez sportowych na obiektach będących własnością gminy, z których dochody w postaci wpływów biletów, jak również przychody z ustawionych na tych obiektach reklam przypadają stowarzyszeniu, wypełnia hipotezę art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku gdy radny pozostaje członkiem organu zarządzającego takim stowarzyszeniem (tak por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2009 r., II OSK 1193/09 oraz z dnia 28 maja 2010 r., II OSK 527/10 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Tym samym Sąd nie podzielił podnoszonego w oby skargach zarzutu, że Klub jest stowarzyszeniem, które nie prowadzi działalności gospodarczej, bowiem prowadzona przez niego działalność - o której była wyżej mowa - nie ma cech działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). W myśl tego przepisu działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W skargach odwołując się do tej definicji wskazano na istotne cechy działalności gospodarczej tj. że musi mieć ona charakter: zarobkowy, zorganizowany i ciągły, stwierdzając, że prowadzona przez klub sportowy działalność takich cech nie posiada. Powołano się przy tym w obu skargach na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 383/07, gdzie Sąd stwierdził, że działalność wykonywana przez klub sportowy w postaci wynajmu pomieszczeń oraz kortów tenisowych nie spełnia kryteriów wynikających z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, że powyższe stanowisko nie spotkało się z aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r, II FSK 163/08 uchylił w/w wyrok z dnia 2 października 2007 r. W uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przywołał stanowisko i argumentację przedstawione w innym wyroku tego Sądu z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05 (ONSA/WSA 2006/3/86). Wskazując na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), stwierdzono, że stowarzyszenia są zrzeszeniami o celach niezarobkowych, co oznacza, że statutowym celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności skierowanej na osiągnięcie zysku. Stosownie jednak do art. 34 Prawa o stowarzyszeniach, stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach.
Stwierdzono tam również, że dochód z działalności stowarzyszenia służy do realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy czym gospodarczego celu działalności nie niweczy fakt, iż dochód z jej prowadzenia jest przeznaczony na działalność statutową.
Zgadzając się z powyższym poglądem Sąd pragnie przy tym zauważyć, że z treści powołanych wcześniej postanowień statutu Klubu wynika, że przewidziano w nim możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, najpierw pisząc o tym wprost, a później (po zmianie § 10) wymieniając przykładowo rodzaj prowadzonej działalności odpłatnej oraz organizowanie imprez (zob. § 9 pkt 5 i § 10 ust. 1 Statutu).
Należy też wskazać, że w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że działalność gospodarcza jest faktem, kategorią o charakterze obiektywnym, nie konstytuuje jej zatem wpis bądź jego brak do odpowiedniego rejestru. Warto w tym miejscu powtórzyć za wyrokiem NSA z dnia 12 maja 1994 r., sygn. akt SA/Łd 365/93 (publ. Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1997, nr 2, s. 42), iż "nie ma (i nie może mieć) znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie) jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi".
W podsumowaniu tej części rozważań, odnosząc się do wymienionych wyżej cech działalności gospodarczej Sąd uznał, że wykonywana przez Klub działalność odpowiada definicji zawartej w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Bezsporne jest, że działalność w postaci sprzedaży biletów na imprezy sportowe oraz wynajmem miejsc na banery reklamowe przynosiła Klubowi dochód oraz była prowadzona w sposób zorganizowany tj. przez podmiot działający w formie stowarzyszenia kultury fizycznej. Z kolei oceniając istnienie cechy ciągłości Sąd stwierdza, że nie należy jej rozumieć jedynie jako konieczność wykonywania działalności bez przerwy, bowiem istotny jest trwały zamiar wykonywania (tutaj wynika on z treści Statutu), a co nie wyklucza możliwości prowadzenia takiej działalności sezonowo czy jednorazowo.
Nie zasługują również na uwzględnienie podnoszone w skardze A.P. argumenty zmierzające do wykazania, że w/w działalność kwalifikuje się jako odpłatna działalność pożytku publicznego (w rozumieniu ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie) nie będąca działalnością gospodarczą.
Sąd nie kwestionuje faktu, że Klub będąc stowarzyszeniem kultury fizycznej prowadzi działalność pożytku publicznego o jakiej mowa w przepisach ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.). Odpłatna działalność pożytku publicznego jest działalnością w zakresie wykonywania przez organizację pozarządową zadań należących do sfery zadań publicznych wymienionych w art. 4 ustawy, za którą pobierane jest wynagrodzenie, a także sprzedaż towarów i usług wytworzonych lub świadczonych przez osoby bezpośrednio korzystające z działalności pożytku publicznego, w szczególności w zakresie rehabilitacji oraz przystosowania do pracy zawodowej osób niepełnosprawnych, a także sprzedaż przedmiotów darowizny na cele prowadzenia działalności pożytku publicznego (art. 8 w/w ustawy). Wynika z powyższego, że za działalność pożytku publicznego można uznać tylko taką, która jest społecznie użyteczna oraz prowadzona w sferze zadań publicznych określonych w ustawie (art. 3 ust. 1 oraz art. 6 i nast. powołanej ustawy). W przypadku klubu sportowego sfera zadań publicznych obejmuje zwłaszcza zadania w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej i sportu (art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy).
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęty jest pogląd, że organizowanie odpłatnych imprez sportowych oraz uzyskiwanie przychodów z ustawionych na użyczonych działkach banerów reklamowych nie może być uznana za mieszczącą się w pojęciu działalności pożytku publicznego, nie jest to bowiem (por. np. wyroki NSA z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 921/10, z dnia 28 maja 2010 r., II OSK 527/10 - opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołane tam orzecznictwo). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w całości aprobuje.
W końcu Sąd stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 98a ustawy o samorządzie gminnym i art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez brak wskazania w podstawie prawnej zarządzenia zastępczego szczegółowego przepisu będącego podstawą wygaśnięcia mandatu tj. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ten ostatni, o czym była mowa wcześniej, wprowadza zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Sankcją za naruszenie tych ograniczeń jest wygaśnięcie mandatu radnego o czym stanowi art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, ten zatem przepis, wbrew twierdzeniu skargi Rady Miejskiej w K., stanowi podstawę bądź do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego bądź wydania zarządzenia zastępczego – w tym przypadku podstawę stanowić będzie również art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Te właśnie przepisy powołał w podstawie prawnej swojego zarządzenia Wojewoda.
Mając na uwadze powyższe organ nadzoru prawidłowo uznał, że doszło do naruszenia przez A. P. art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wobec czego zastosowanie ma art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W takim przypadku, zgodnie z tym przepisem, wygaśnięcie mandatu radnego powinna stwierdzić rada w drodze uchwały, czego Rada Miejska w K. nie uczyniła.
Zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98 a ust. 2 w/w ustawy).
Wojewoda wezwał Radę Miejską w K. do podjęcia w terminie 30 dni uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego A. P., po bezskutecznym upływie tego terminu powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a następnie wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze. Zostały w ten sposób dochowane wymogi formalne wydania zarządzenia zastępczego.
Mając na uwadze powyższe Sąd, uznając skargi za bezzasadne oddalił je na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.