Uzasadnienie
Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p".), podjęła w dniu 27 marca 2019 r. uchwałę nr (...) w sprawie wprowadzenia Stref Płatnego Parkowania oraz wysokości i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie Gminy.
Zgodnie z § 5 uchwały, zasady funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania, przepisy porządkowe obowiązujące w Strefie i sposób pobierania opłat określa Regulamin Strefy Płatnego Parkowania, stanowiący załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.
W punkcie 1 Rozdziału III Załącznika nr 2 do uchwały przyjęto, że w przypadku parkowania bez wniesionej opłaty lub po upływie czasu parkowania wskazanego na bilecie parkingowym, kierujący pojazdem winien na podstawie wezwania pozostawionego przez kontrolera SPP uiścić opłatę dodatkową w terminie 7 dni od daty wystawienia wezwania.
Skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej Załącznika nr 2 do uchwały Rozdział III punkt 1 wniósł Prokurator Rejonowy, zarzucając rażące naruszenie prawa, tj.: art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 13f ust. 2 u.d.p., art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ("u.f.p.") w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 oraz art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w Załączniku nr 2 do uchwały w Rozdziale III pkt 1, że opłata dodatkowa powinna być uiszczona w terminie 7 dni od daty wystawienia wezwania, a zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami termin płatności opłaty dodatkowej powstającej z mocy prawa wynosi 14 dni. Prokurator Rejonowy wniósł, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy wskazał, że w myśl art. 60 pkt 7 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego - dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Poza dochodami budżetowymi wskazanymi wprost w treści art. 60 u.f.p. jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym należy uznawać również inne daniny, które cechują się m.in. tym, że wynikają z regulacji prawa publicznego; posiadają publicznoprawny tryb wymiaru, poboru oraz egzekucji; wpływają do budżetu związku publicznoprawnego lub stanowią przychód państwowego funduszu celowego i nie spełniają przy tym kryteriów zaliczenia ich do podatków i opłat.
Dodatkową opłatę za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p., należy uznać za środek publiczny stanowiący nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publicznoprawnym pobieraną przez samorządową jednostkę budżetową.
Przyjęcie, że dodatkowa opłata pobierana w przypadku nieuiszczenia opłaty za parkowanie zalicza się do środków publicznych, o których mowa w art. 60 u.f.p. rodzi dalsze konsekwencje, bowiem do takich należności stosuje się, stosownie do treści art. 67 ust. 1 u.f.p., odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, w tym art. 21 § 1 pkt 1 oraz art. 47 § 1. Zgodnie z tymi przepisami termin płatności opłaty dodatkowej powstającej z mocy prawa wynosi 14 dni.
Z powyższych względów skarżący wskazał, że uchwała w zaskarżonej części określając 7-dniowy termin zapłaty opłaty w sposób rażący narusza prawo. Żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o drogach publicznych nie upoważnia Rady Miasta/ Rady Gminy do wyznaczania innego niż przewidują to przepisy powszechnie obowiązujące terminów uiszczania opłat. Gmina uzyskała uprawnienie do określenia wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu jej pobierania, nie może jednak wkraczać w materię uregulowaną ustawowo i dokonywać jej modyfikacji. Akty prawa miejscowego, jako źródła powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw (ustawa o drogach publicznych, ordynacja podatkowa) jako aktów wyższego rzędu.
W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia.
Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r. poz. 50), zwanej dalej "u.s.g.", zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).
Skarga jest zasadna.
Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie wprowadzenia Stref Płatnego Parkowania oraz wysokości i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie Gminy wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 40 u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) – dalej jako: "u.d.p."
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.).
W myśl art. 13b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta), na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.
Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, gdyż normy prawne zawarte w niej mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne, a więc przynależny aktom prawa miejscowego (por. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 282/08).
W skardze zakwestionowano punkt 1 Rozdziału III Załącznika nr 2 do uchwały, zgodnie z którym w przypadku parkowania bez wniesionej opłaty lub po upływie czasu parkowania wskazanego na bilecie parkingowym, kierujący pojazdem winien na podstawie wezwania pozostawionego przez kontrolera SPP uiścić opłatę dodatkową w terminie 7 dni od daty wystawienia wezwania.
Zgodnie z art. 13 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (tj. Dz.U z 2018 r., poz.2068 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.
Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (art. 13f ust.1 u.d.p.).
Rozważenia wymaga, czym jest wskazana opłata dodatkowa.
Stosownie do art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) – dalej jako: "u.f.p.", środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.
W doktrynie przyjmuje się, że - poza dochodami budżetowymi wskazanymi explicite w treści art. 60 u.f.p. – jako "niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym" należy traktować również inne daniny, takie które cechują się tym, że: wynikają z regulacji prawa publicznego; posiadają publicznoprawny tryb wymiaru (przy czym podkreślić należy, że nie będzie konieczne, aby dochodzenie daniny wymagało zawsze wydania decyzji administracyjnej, gdyż możliwa jest sytuacja, w której obowiązek zapłaty będzie wynikał bezpośrednio z treści przepisów prawa), poboru oraz egzekucji; wpływają do budżetu związku publicznoprawnego lub stanowią przychód państwowego funduszu celowego; nie spełniają kryteriów zaliczenia ich do podatków i opłat (przy czym chodzi o opłaty, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe i do których nałożenia stosuje się Ordynację podatkową); a także prowadzą do wywołania skutku prawnego w postaci stosunku o charakterze zobowiązaniowym (zob. LEX/el – komentarz do art. 60 u.f.p. - P. Majka [w:] Z. Ofiarski (red.), A. Borodo, W. Bożek, M. Cilak, K. Czarnecki, K. Kopyściańska, E. Kowalewska, P. Lenio, P. Mańczyk, W. Miemiec, M. Ofiarska, P. Pest, K. Sawicka, M. Stawiński, R. Sura, K. Święch-Kujawska, J. Wantoch-Rekowski, P. Zawadzka, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2019).
Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa
Dodatkowa opłata za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p., wypełnia wskazane powyżej cechy konieczne dla uznania jej za środek publiczny stanowiący niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, pobieraną przez samorządową jednostkę budżetową i stanowiącą dochód budżetu jednostki samorządowej na podstawie art. 40a ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1530 ze zm.).
Także orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje na to, że dodatkowa opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania stanowi należność publicznoprawną, o której mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p., a do której z mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. ma odpowiednie zastosowanie dział III o.p., (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1561/18, LEX nr 2753497 oraz z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt I GSK 457/19, LEX nr 2739739).
Obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, o ile opłata za parkowanie nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege).
Z przywołanego wyżej przepisu art. 67 u.f.p. wynika, że do spraw dotyczących dodatkowej opłaty za nieuiszczenie opłaty za postój należy stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.
W rozdziale 4 Działu III o.p.,w art. 47 unormowano termin płatności podatku.
Przepis art. 47 o.p. ma treść następującą:
§ 1. Termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego.
§ 2. Jeżeli przepisy prawa podatkowego określają kalendarzowo terminy płatności podatku, zaliczki na podatek lub raty podatku, a decyzja ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego nie została doręczona co najmniej na 14 dni przed terminem płatności podatku, pierwszej zaliczki na podatek lub pierwszej raty podatku, obowiązuje termin określony w § 1. § 3. Jeżeli podatnik jest obowiązany sam obliczyć i wpłacić podatek, za termin płatności uważa się ostatni dzień, w którym, zgodnie z przepisami prawa podatkowego, wpłata powinna nastąpić.
§ 4. Terminem płatności dla płatników jest ostatni dzień, w którym, zgodnie z przepisami prawa podatkowego, powinna nastąpić wpłata należności z tytułu podatku.
§ 4a. Terminem płatności dla inkasentów jest dzień następujący po ostatnim dniu, w którym, zgodnie z przepisami prawa podatkowego, wpłata podatku powinna nastąpić, chyba że organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego wyznaczył termin późniejszy.
§ 5. Minister właściwy do spraw finansów publicznych może określić, w drodze rozporządzenia, terminy płatności poszczególnych podatków, zaliczek na podatek lub rat podatku, wskazując dzień, miesiąc i rok, w którym upływa termin płatności.
Należy zwrócić uwagę, że odpowiednie stosowanie przepisów działu III o.p. do opłaty dodatkowej, które może przybrać postać stosowania przepisów wprost w całości, stosowania z modyfikacjami lub odmowy ich stosowania, nie daje podstaw - z uwagi na treść art. 2§2 o.p. - do odmowy ich stosowania w ogóle (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2020 r. I GSK 448/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przywołany art. 2 § 2 o.p. stanowi, że jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy.
Dokonując analizy przepisu art. 47 o.p. w świetle art. 67 u.f.p. stwierdzić należy, że do ustalenia terminu płatności opłaty dodatkowej zastosować można odpowiednio jedynie art. 47 § 1 o.p. Tylko ten przepis, wskazujący termin liczony w dniach, możliwy jest do "odpowiedniego" zastosowania, mimo że dotyczy on terminu płatności w przypadku doręczenia decyzji. Żaden z przepisów art. 47o.p., ujęty w §§ od 2 do 5, nie może być odpowiednio stosowany do terminu płatności przedmiotowej opłaty.
W tym stanie rzeczy należy podzielić zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 47 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, poprzez wskazanie w załączniku nr 2 do uchwały w rozdziale III pkt 1, że opłata dodatkowa powinna być uiszczona w terminie 7 dni od daty wystawienie wezwania, mimo że termin płatności opłaty dodatkowej wynosi 14 dni.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części.