Uzasadnienie
Wójt Gminy decyzją z dnia 18 września 2020 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił I. Ś. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad synem R. Ś. (ur. 12 grudnia 1980 r.).
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 104, art. 107 § 4, art. 108, art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), art. 17, art. 20, art. 23, art. 26 ust 1-4, art. 29, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111) – dalej powoływanej również jako "ustawa" lub "u.ś.r.", rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r. poz. 1497), rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1457), ustawę z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.
Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.) i obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. ustalające kwotę świadczenia pielęgnacyjnego w 2020 r. (M.P. z 2019 r. poz. 1067).
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 17 lipca 2020 r. I. Ś. wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad synem.
Decyzją z dnia 13 lipca 2020 r. organ odmówił jej przyznania świadczenia, jednak organ odwoławczy uchylił tę decyzję i sprawa była ponownie rozpatrywana przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji z dnia 18 września 2020 r. organ jako podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Organ ustalił, że z uwagi na konieczność opieki nad synem z niepełnosprawnością w stopniu znacznym, wnioskodawczyni przeszła na wcześniejszą emeryturę. Według organu, jej trudna sytuacja życiowa, nie przemawia za przyznaniem wypłaty w postaci różnicy między emeryturą i świadczeniem pielęgnacyjnym. Samo zróżnicowanie emerytury i świadczenia ze względu na ich wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Emerytura - choć niższa od świadczenia pielęgnacyjnego - w odróżnieniu od tego ostatniego jest świadczeniem pewnym i stabilnym i nieuwarunkowanym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji wskazując, że w przypadku innych osób w podobnej do niej sytuacji, organ wypłaca różnicę między świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 października 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaznaczył, że orzeczeniem z dnia 22 lutego 2018 r. nr [...] Powiatowy Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. orzekł o znacznym stopniu niepełnosprawności R. Ś. Ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od urodzenia, orzeczenie wydano na stałe.
W związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym ustalono, że wnioskodawczyni pobiera emeryturę. Wskazuje ona, że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej i osobistej opieki nad synem. W przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym potwierdzono, że I. Ś. sprawuje opiekę prawidłowo. We wnioskach do wywiadu pracownik socjalny mając na uwadze złożoną sytuację finansową rodziny zawnioskował o przyznanie świadczenia stanowiącego różnicę między pobieraną emerytura a świadczeniem pielęgnacyjnym.
Odnosząc się do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek językowa wykładnia tego przepisy może prowadzić do wniosku, że jeżeli uprawniona strona ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne, to jednak zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej powinno prowadzić do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on definitywnie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury. W omawianym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko zajmowane przez sądy administracyjne, że narusza zasadę równości taka wykładnia wskazanego wyżej przepisu, która pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Go 521/19, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19).
Organ wskazał, że o rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Musi przy tym istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 ustawy.
W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w istocie nie ustalił, czy taki związek przyczynowy istnieje. Legitymowanie się przez opiekuna prawem do wcześniejszej emerytury, przyznanej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, sprawowanie tej opieki nadal pomimo późniejszego nabycia prawa do emerytury z innej podstawy uzasadnia przyjęcie, że osoba ta zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad tym dzieckiem.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna uprawnionego do pobierania emerytury nie znajduje jednoznacznego uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może naruszać zasady równości różnicując w sposób nieuprawniony sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych, zwłaszcza że strona może dokonać stosownego wyboru i zawiesić prawo do pobierania emerytury.
Organ wskazał, że treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych budzi wątpliwości, stosując bowiem wykładnię językową, sam fakt uprawnienia do emerytury, bez jej pobierania, powinien bowiem wyłączać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W przepisie tym mowa o uprawnieniu, a nie o pobieraniu tego świadczenia. Wykładnia celowościowa tego przepisu skłania do przyjęcia stanowiska, że strona winna zaprzestać pobierania świadczenia emerytalnego na rzecz korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Tylko bowiem w takiej sytuacji możliwe jest nabycie świadczenia pielęgnacyjnego na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wnioskodawczyni nie zrezygnowała z prawa do pobierania emerytury i wniosła o wypłacenie różnicy w wysokości obu świadczeń. W tej w sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia wniosku.
- I. Ś. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że inne osoby uzyskały świadczenie pielęgnacyjne, a jej jako jedynej go odmówiono.
Skarżąca wskazała, że całe życie opiekuje się synem i z tego też powodu nabyła wcześniejszą emeryturę w 1994 r. Nie podejmowała zatrudnienia by dorabiać do niej, bo musiała opiekować się dzieckiem i na dzień dzisiejszy też nie ma możliwości pracy, gdyż syn nadal potrzebuje pomocy.
Skarżąca stwierdziła, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt l OSK 757/19 uznał, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy zatem dokonać prokonstytucyjnej wykładni cytowanego przepisu pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
W ocenie skarżącej, w świetle powyższej interpretacji, opiekun mający ustalone prawo do emerytury lub renty może obiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i powinno ono zostać przyznane w kwocie będącej różnicą pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a otrzymywaną emeryturą lub rentą.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Z unormowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie konieczne była ocena, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może być uwzględniony, gdy strona posiada prawo do świadczenia emerytalnego, o którym jest mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Organ pierwszej instancji wskazał, że w związku z posiadaniem prawa do emerytury skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie zakwestionował odmowę przyznania świadczenia z tego tytułu.
Ocena czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie może być uwzględniony, gdy strona posiada prawo do świadczenia emerytalnego, o którym jest mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. budziła w orzecznictwie wątpliwości.
Naczelny Sąd Administracyjny, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.
Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak zmianie, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. O ile jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W 2020 r., zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M.P. z 2019 r., poz. 1067).
Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie możliwości pobierania świadczenia w przypadku prawa do emerytury było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.
Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2707/17 "współstosowanie Konstytucji i ustaw stanowi słabszą wersję jej bezpośredniego stosowania, ale jest też najszerszą formą jej stosowania. Ma ono miejsce wtedy, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w części w Konstytucji, a w części w ustawie i polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej.
Należy podzielić pogląd, że Konstytucja ma tutaj zatem przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw, co m.in. oznacza, że gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji."
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 - w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).
W kwestii zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zróżnicowana w ten sposób, że te podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.
Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W szczególności za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.
Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Całkowite wyłączenie opiekunów – emerytów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalnego) jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, należy zatem, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji gdy osoba mająca ustalone prawo do emerytury, pobiera emeryturę i ze świadczenia tego nie chce zrezygnować.
W przypadku zbiegu uprawnień do emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego oceny wymagało nadto, w jaki sposób świadczenie pielęgnacyjne winno być wypłacane.
Orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, stanął na stanowisku, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Natomiast w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury lub renty (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia.
W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Sąd podziela stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
Co do zasady, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego w powyższym zakresie.
Organ odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na brak rezygnacji ze świadczenia emerytalnego. Istotnie, skarżąca w dniu 18 września 2020 r. oświadczyła, że nie zrezygnuje z prawa do wcześniejszej emerytury, ponieważ nie uzyska jej ponownie i wskazywała na chęć uzyskania świadczenia w wysokości różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą.
Wskazać jednak należy, że w toku postępowania organy zaniechały prawidłowego objaśnienia skarżącej jej sytuacji i konsekwencji zawieszenia wypłaty świadczenia emerytalnego.
Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W sytuacji gdy stanowiska co do wykładni normy prawnej dotyczącej prawa do świadczenia są w doktrynie i orzecznictwie rozbieżne, organ z tym większą starannością winien wyjaśnić stronie warunki, wymagane do przyznania jej dochodzonego świadczenia.
W poprzedniej decyzji organu odwoławczego, uchylającej decyzję organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazano, że wydanie rozstrzygnięcia winno poprzedzać wyjaśnienie stronie podstaw nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz możliwości zawieszenia w tym celu pobierania emerytury. To prawidłowe zalecenie organu odwoławczego nie zostało przez organ ponownie rozpatrujący sprawę zrealizowane. Organ ograniczył się bowiem od wezwania skarżącej do złożenia zaświadczenia z organu rentowego lub innego dokumentu potwierdzającego zawieszenie lub rezygnację z pobieranej emerytury (dowód- wezwanie z dnia 7 września 2020 r.).
Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organ nie wypełnił tego obowiązków.
Z treści złożonego przez skarżącą oświadczenia wynika, że pozostawała ona w błędnym przekonaniu, iż w celu uzyskania świadczenia konieczna jest rezygnacja z przyznanego jej świadczenia emerytalnego. Zalecane przez organ odwoławczy działanie dotyczyło pouczenia skarżącej o instytucji zawieszenia pobierania świadczenia emerytalnego. Zawieszenie to nie prowadzi do utraty nabytego prawa do emerytury. Organ pierwszej instancji nie spełnił obowiązku pouczenia skarżącej, zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, ani nie zastosował w sprawie unormowania art. 79a k.p.a. Uchybienie to nie zostało naprawione w postępowaniu odwoławczym.
Skarżąca, zaniechała zawieszenia pobierania świadczenia emerytalnego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie prawa procesowego art. 9 i art. 79a k.p.a., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że sprawa nie wymaga przeprowadzania postępowania dowodowego w znacznym zakresie, w związku z czym nie jest w sprawie celowe uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia. W sytuacji, gdy strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie przejście z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest przy tym taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić skarżącej bez należnego jej i niezbędnego dla zabezpieczenia potrzeb życiowych świadczenia.
Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).