Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, decyzją z dnia 29 grudnia 2021r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C.z dnia 10 listopada 2021r., nr ŚP/552/21/2140 odmawiającą przyznania K. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem A. M. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku przyczynowego między deklarowaną przez stronę rezygnacją z aktywności zawodowej i koniecznością sprawowania opieki nad bratem. Z akt sprawy, w tym z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że strona nie mieszka z bratem. A. M. zamieszkuje z matką H. M., która nie ma ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności i pobiera rentę rodzinną przyznaną po zmarłym mężu. Strona zadeklarowała, iż mimo innego miejsca zamieszkania jest stale do dyspozycji brata i w tym zakresie wyjaśniła, że pomaga mamie w opiece nad A. M., głownie przy myciu i przygotowaniu posiłków. Dodatkowo strona oświadczyła, że z dniem 12 października 2021r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wskazało, że niepełnosprawność A. M. w stopniu znacznym potwierdzona została właściwym orzeczeniem.
Przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że pomoc świadczona bratu przez stronę jest doraźna, kilka godzin dziennie w stałych porach, częściowo zależnie od potrzeb osoby niepełnosprawnej w związku z pomocą w opiece świadczonej wraz z matką. Na co dzień opiekę i pomoc synowi świadczy bowiem matka, która z nim zamieszkuje. Oceny tej nie zmienia fakt problemów zdrowotnych matki strony i jej niepełnosprawnego brata. Nie posiada ona bowiem ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, a problemy zdrowotne bez legitymowania się takim orzeczeniem nie zwalniają tej osoby z obowiązku alimentacyjnego.
Powyższej oceny nie zmienia dodatkowo deklarowanie przez stronę zakończenia pracy w gospodarstwie rolnym. Z ustaleń faktycznych nie wynika bowiem, że strona zrezygnowała z aktywności zawodowej właśnie z powodu opieki nad bratem. Wszystko wskazuje na to, że opieka nad bratem nie wyklucza aktywności zawodowej strony. Podejmowane czynności opiekuńcze, a więc pomoc w przygotowaniu posiłków, czy myciu nie należą do działań tego rodzaju, aby wymagane było rezygnowanie z pracy.
Kolegium wyjaśniło, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku strony wnioskującej o przyznanie świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej lub też nie podejmować jej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki.
Zdaniem Kolegium strona nie była zmuszona do rezygnacji z aktywności zawodowej (pracy w gospodarstwie rolnym) w związku z objęciem opieki nad bratem. Kolegium wskazało, że odróżnienia wymaga brak zatrudnienia i jego nie podejmowania od konieczności rezygnacji z powodu konieczności podjęcia się opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc świadczona dotyczy w większej mierze zwykłych czynności określanych mianem prowadzenia i pomocy w gospodarstwie domowym. Sprawowana opieka nie potwierdza, że stanowi wyłączny powód bierności zawodowej odwołującej się, co czyni nieuprawdopodobnioną tezę o tym, że opieka nad bliską osobą miałaby spowodować rezygnację ze starań o zatrudnienie. Niepełnosprawny brat strony potrzebuje wsparcia a nie stałej całodobowej opieki.
K. P. wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:
- 1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie należącej osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec brata.
- b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu systemowej i celowościowej powołanego przepisu i przyjęcie, że w konsekwencji przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma matkę nie legitymującą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych względów nie sprawują nad nim całkowitej opieki.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że skoro wymagający opieki ma matkę, to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że K. P. jest osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym bratem A. M. Wątpliwości organu nie budził fakt całkowitego zaangażowania skarżącej w opiekę nad niepełnosprawnym bratem, uniemożliwiający podjęcie jej pracy. Organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zaniechał dokonania wykładni systemowej i celowościowej powołanych norm prawnych oraz przyjął, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma matkę, czym naruszył konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony niepełnosprawnych. Jak wynika z akt sprawy matka osoby niepełnosprawnej, H. M. cierpi na liczne choroby i nie jest w stanie sprawować opieki nad synem.
W ocenie skarżącej, gdyby organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, to jego wątpliwości nie powinien budzić fakt, że matka osoby wymagającej opieki, z uwagi na swój stan zdrowia, nie jest w stanie zapewnić jej opieki.
Zdaniem skarżącej, działania organu administracji w sprawie objętej skargą były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy administracji publicznej mają obowiązek wcielać życie. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Natomiast zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W toku postępowania organ zaniechał ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Prawdopodobną przyczyną takiego stanu rzeczy było mylne przeświadczenie organu, że sam fakt posiadania matki przez niepełnosprawnego niejako automatycznie uniemożliwia ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej i zdejmuje z organu obowiązek ustalenia faktycznych przyczyn niesprawowania opieki przez tę osobę.
Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się z obowiązku opieki, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to należy mu się odpowiednie wsparcie państwa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten wskazuje jako przesłankę przyznania świadczenia zarówno rezygnację z zatrudnienia jak i niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. Zatem nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia.
Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą.
Stan faktyczny sprawy ustalony przez organ na podstawie znajdujących się w aktach sprawy wywiadów środowiskowych nie budzi wątpliwości. Zebrane informacje dotyczące stanu zdrowia brata skarżącej oraz opieki sprawowanej przez nią są wyczerpujące i zostały prawidłowo ocenione przez organy administracji orzekające w sprawie. Uczestnictwo skarżącej w sprawowaniu opieki nad wymagającym jej bratem A. M. nie budzi wątpliwości.
Istotne są jednak także i inne okoliczności sprawy, a zatem to, także i to, że skarżąca zamieszkuje wraz z mężem w budynku położonym po drugiej stronie ulicy w stosunku do miejsca zamieszkania jej niepełnosprawnego brata, w którym przebywa on wraz z matką. Skarżąca zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego od dnia 12 października 2021r. Matka niepełnosprawnego A. M. jest osobą w podeszłym wieku, cierpiącą na szereg chorób. W swym własnoręcznym oświadczeniu skarżąca wskazała: "pomagam Mamie przy chorym bracie, głównie przy myciu przygotowywaniu jedzenia, opiece, gdy Mama gdzieś musi wyjść. Mieszkam naprzeciwko Mamy i jestem na każde jej zawołanie - gdy potrzebna jest pomoc". Oświadczenie to potwierdził w wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny.
Powyższe informacje potwierdzają współudział skarżącej w sprawowaniu opieki nad bratem i udzielanie w tym zakresie pomocy matce.
Jednakże zakres wykonywanych czynności pomocowych, przy uwzględnieniu zamieszkania skarżącej w bezpośrednim sąsiedztwie brata i matki oraz bezspornie głównego ciężaru opieki spoczywającego na matce niepełnosprawnego H. M. uniemożliwia przyjęcie, że rezygnacja skarżącej z pracy w gospodarstwie rolnym pozostaje w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad bratem. Innymi słowy, to nie opieka nad bratem jest wyłączną przyczyną niewykonywania przez skarżącą pracy w gospodarstwie rolnym, będącej źródłem jej utrzymania. Sama gotowość do pomocy w sprawowaniu opieki nad bratem nie stanowi jeszcze przesłanki uzasadniającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Na marginesie tylko wskazać należy, że w skardze brak jest konkretnych argumentów, przemawiających za przyjęciem związku przyczynowego pomiędzy zaniechaniem pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym i koniecznością sprawowania opieki nad bratem. Przywołanie tez z różnych wyroków sądów administracyjnych nie może zastąpić argumentacji dotyczącej konkretnych okoliczności sprawy dotyczących analizowanego powyżej związku przyczynowo - skutkowego.
Uznając zatem, że organy administracji dokonały zgodnej z prawem oceny niespełnienia przez skarżącą przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczony złożyła skarżąca, zaś organ nie wniósł w wymaganym ustawą terminie o przeprowadzenie rozprawy.