Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 października 2013 r. Sąd Rejonowy w R. III Wydział Rodzinny i Nieletnich w sprawie z wniosku Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. ustanowił dla nieznanego z miejsca pobytu A. Ś. kuratora w osobie A. G. zamieszkałego w R. Pismem datowanym na dzień 4 lipca 2014 r. i skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. A. G. będący przedstawicielem osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym zwrócił się o przyznanie mu wynagrodzenia za pełnione czynności i zwrot wydatków w kwocie 220 zł.
Pismem z dnia 30 lipca 2014 r. ([...]) Z – ca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. odwołując się do art. 261 i n. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poinformował ww., że ośrodek ustalił wysokość wynagrodzenia w wysokości 30 zł. Przedmiotowe pismo zostało doręczone A.G. w dniu 12 sierpnia 2014 r.
Pismem mylnie datowanym na dzień 26 lipca 2013 r. (data wpływu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. – 15 września 2014 r.) A. G. zakwestionował wysokość ustalonego wynagrodzenia wskazując, że nakład pracy uzasadnia przyznanie mu wynagrodzenia w kwocie odpowiadającej 1/3 stawki podstawowej adwokata w postępowaniu sądowym w sprawach o najbardziej zbliżonym charakterze.
W piśmie z dnia 8 października 2014 r. ([...]) Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. wskazał w sposób definitywny, że podana wcześniej wysokość wynagrodzenia nie może ulec zmianie.
W dniu 24 października 2014 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. wpłynęło skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie A. G. na niezałatwienie sprawy w terminie.
Postanowieniem z dnia 17 listopada 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało ww. zażalenie za nieuzasadnione wskazując, że rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (Kolegium nie podało pełnego tytułu wzmiankowanej ustawy) może być zaskarżone do sądu administracyjnego.
Pismem z dnia 2 stycznia 2015 r. (data wpływu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. – 7 stycznia 2015 r.) A.G. wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa – aktu z dnia 8 października 2014 r. i aktu z dnia 30 lipca 2014 r.
Następnie w dniu 5 lutego 2015 r. ww. wniósł za pośrednictwem Prezydenta Miasta skargę na ww. akt. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu w dniu 24 lutego 2015 r.
Postanowieniem z dnia 6 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę jako wniesioną po upływie ustawowego terminu.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, że pismo skarżącego z dnia 24 października 2014 r. jest zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ winien bowiem uznać, że przedmiotowe pismo jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydanym aktem, poprzedzającym wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Odpis ww. postanowienia skarżącemu doręczono w dniu 17 marca 2015 r.
W dniu 18 marca 2015 r. skarżący nadał wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.
Wraz z wnioskiem do Sądu wpłynęła skarga na ww. akt Prezydenta Miasta z dnia 30 lipca 2014 r. zawierająca żądanie jego uchylenia oraz rozważenia możliwości uznania uprawnienia skarżącego do ubiegania się o przyznanie wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora i zwrot kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji w dochodzonej wysokości.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 262 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1467) w zw. z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z art. 6 – 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyznaniem wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora w rażąco niskiej kwocie, a także przyznaniem zwrotu wydatków w kwocie niższej niż faktycznie poniesiona.
Uzasadniając skargę A. G. wskazał, że wynagrodzenie w kwocie 30 zł organ ustalił w sposób arbitralny naruszając wyżej wskazane przepisy. Zdaniem skarżącego w realiach sprawy nie dokonano oceny w oparciu o obiektywny miernik staranności, a więc przez pryzmat działań, jakie kurator winien był podjąć, aby stosownie do okoliczności sprawy wypełnić powierzone mu zadania. Analiza dokonanych przez skarżącego działań powinna doprowadzić organ administracji publicznej do przekonania, że powierzone obowiązki skarżący wykonywał prawidłowo, sumiennie i z najwyższą możliwą starannością. Co istotne, obowiązki te były wykonywane poza obowiązkami służbowymi kosztem własnego czasu wolnego. W ocenie skarżącego okoliczności powyższe uzasadniały przyznanie mu wynagrodzenia w kwocie 200 zł stanowiącej 1/2 kwoty podstawowej określonej w przepisach dotyczących opłat za czynności adwokackie.
Postanowieniem z dnia 26 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi na ww. akt.
W odpowiedzi na skargę datowanej na dzień 5 maja 2015 r. Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie wskazując, że przyznana skarżącemu kwota 30 zł uwzględnia zasady gospodarności, nakład pracy kuratora oraz możliwości wydatków przewidzianych w budżecie miasta.
W ocenie organu żądana przez skarżącego kwota jest zdecydowanie zawyżona. Ponadto w realiach sprawy nie mogą mieć zastosowania przepisy dotyczące opłat za czynności adwokackie. Rozstrzygnięcie w zakresie przyznania wynagrodzenia dla kuratora pozostaje bowiem w zakresie działania organu administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego.
Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 roku w sprawie o sygn. akt I OSK 2748/12, który Sąd w niniejszym składzie w całości akceptuje, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Przedstawiciel ten jest podmiotem nie podporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika z przepisów prawa.
Uznać należy zatem, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inne niż decyzja lub postanowienie. Dopiero takie założenie powoduje, że przedstawiciel taki uzyska możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego. Na akt tego rodzaju nie przysługuje zażalenie, a zatem pisma przedstawiciela strony, organ administracji powinien traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydanym aktem, poprzedzające wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego.
W niniejszym postępowaniu ostatecznie tak się stało, po wyjaśnieniach Sądu zawartych w uzasadnieniach kolejnych orzeczeń wywołanych wniesieniem przez skarżącego m.in. wezwań do usunięcia naruszenia prawa. W rezultacie uznać trzeba, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone zostało przez skarżącego w ustawowym terminie określonym art. 52 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W dalszej kolejności odnosząc się do wysokości wynagrodzenia kuratora będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym wskazać trzeba na rozważania NSA w ww. wyroku, który powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 roku (sygn. III CZP 117/88) wykluczył możliwość stosowania wprost przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 roku w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz.197) do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślił, że stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych.
Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Ani wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Jak słusznie wskazano, nie jest tak aby w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej.
Występuje zatem w przepisach k.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 roku (sygn. akt I FSK 93/06), wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, takimi przepisami mogą być obecnie, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 roku w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U z 2013 r., poz.1476).
W myśl paragrafu pierwszego ust. 1 wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej zwanego dalej "kuratorem" nie może przekraczać stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych.
Zgodnie z ust. 2 wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbliżej zbliżonym rodzaju.
Jak wynika z ust. 3 wynagrodzenie kuratora będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o wynagrodzeniu.
Stosownie do § 2 ust. 1 tegoż rozporządzenia kuratorowi przysługuje zwrot wydatków poniesionych przez niego w związku z wykonywaniem czynności w danej sprawie.
W myśl ust. 2 tego paragrafu wysokość zwrotu wydatków, o których mowa w ust. 1, nie może przekraczać kwot wynikających z przepisów w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju.
Skoro zatem skarżący był przedstawicielem osoby zobowiązanej zaś postępowanie zmierzało do ustalenia wysokości zobowiązania z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych uprawnionym, to w myśl rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - minimalna stawka reprezentującego stronę adwokata wynosi na podstawie § 18 pkt 1 lit. c) rozporządzenia 240 złotych. Tak więc uznać należy, że odpowiednie zastosowanie tego przepisu może być podstawą ustalenia wysokości wynagrodzenia dla osoby będącej przedstawicielem wyznaczonym przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Możliwość ta zachodzi również przy odpowiednim stosowaniu § 2 ust.1 powołanego rozporządzenia dla ustalenia wysokości zwrotu udokumentowanych wydatków poniesionych przez przedstawiciela w związku z wykonywaniem czynności w danej sprawie.
Zdaniem Sądu nie ma też przeszkód aby kierować się przesłankami wskazanymi w § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 roku w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej - o ile przedstawiciel będzie obowiązany do rozliczenia podatku od towarów i usług.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.