Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 stycznia 2021 r., wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) – dalej jako "ustawa", Burmistrz odmówił A. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką Z. P. Organ nie kwestionował, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, lecz uznał, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje, bowiem niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Decyzją z dnia 24 lutego 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. C., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium wyjaśniło, że na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b ustawy należy stosować z pominięciem tej części tego przepisu, która została uznana za niekonstytucyjną, co oznacza, że w tej sprawie art. 17 ust. 1b ustawy nie może stać na przeszkodzie nabyciu przez opiekuna osoby dorosłej prawa do wnioskowanego świadczenia.
W ocenie Kolegium świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jednak skarżącej z uwagi na to, że nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez nią z pracy i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca od wielu lat jest bierna zawodowo – ostatnie zatrudnienie miało miejsce w 2012 r., a znaczny stopień niepełnosprawności jej matki ustalono w 2020 r. Nic też nie wskazuje na to, by w okresie poprzedzającym objęcie matką opieki skarżąca poszukiwała pracy.
Kolegium zwróciło także uwagę na to, że skarżąca świadczy matce pomoc około 8 godzin dziennie, a w większej mierze są to sprawy życia codziennego, które mogą podjąć także pozostałe dzieci niepełnosprawnej w czasie po wykonaniu pracy.
A. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Stwierdziła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem sprawy, bowiem nie może podjąć pracy z uwagi na opiekę nad matką. Nie pracowała od 2012 r. z uwagi na opiekę nad niepełnoletnim synem. W 2015 r. urodziła kolejnego syna. Obecnie dzieci uczęszczają do szkoły i przedszkola, wobec czego mogłaby podjąć pracę. W 2020 r. ukończyła zaocznie szkołę w kierunku kosmetycznym, zdobyła zawód kosmetyczki. Odbyła też różnego rodzaju kursy. Obecnie do czerwca 2021 r. uczęszcza zaocznie do szkoły na innym kierunku. Ma plany otworzenia zakładu kosmetycznego i pracy w zawodzie, co nie jest obecnie możliwe z uwagi na sprawowaną opiekę nad matką. Jej matka nie jest w stanie sama zadbać o siebie, nie radzi sobie z obowiązkami codziennego życia, źle dawkuje leki albo o nich zapomina, nie jest w stanie przygotować sobie ciepłych posiłków, zrobić zakupów, ma problem z utrzymaniem higieny osobistej (nosi pieluchomajtki).
Matka ma początki choroby Parkinsona, ma cukrzycę i od 14 lat podawana jest jej insulina 3 x dziennie, sama sobie z tym nie radzi. Ma stwierdzoną także schizofrenię paranoidalną i często była hospitalizowana z tego powodu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Skargę należało uwzględnić.
Kwestie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego normują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej jako "ustawa".
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Powyższa regulacja art. 17 ust. 1b ustawy stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną.
W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W związku z powyższym - jak słusznie uznało Kolegium - wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy przesłanka w postaci czasu powstania niepełnosprawności matki skarżącej nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Z tego względu błędne w tej mierze było stanowisko organu pierwszej instancji, który za podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przyjął to, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała, gdy była ona już osobą dorosłą, nie uczącą się.
Stwierdzić należy, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że wnioskujący o to świadczenie musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
Zdaniem organu pierwszej instancji skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Tym samym, skoro jedyną podstawą odmowy przez organ pierwszej instancji przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było wadliwe zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy przyjąć należy, że organ ten nie kwestionował istnienia związku pomiędzy rezygnacją skarżącej z pracy czy też z jej niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, mimo że wprost tego rodzaju stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji nie zawarł.
Z kolei - zdaniem organu odwoławczego - pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą nad matką, a rezygnacją przez nią z zatrudnienia albo też niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, nie zachodzi związek przyczynowy.
Skarżąca w oświadczeniu z dnia 5 stycznia 2021 r. wskazała, że z racji tego, że nie pracuje zawodowo, jest w stanie zająć się mamą. Kwestia przyczyny niewykonywania pracy zarobkowej przez skarżącą przed uzyskaniem przez jej matkę orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie była w żaden sposób wyjaśniana przez organy. Organ odwoławczy skoncentrował się w uzasadnieniu decyzji jedynie na tym, że skarżąca od dawna nie pracuje i nie poszukiwała pracy. Nie dociekał przy tym przyczyn takiego stanu rzeczy. Organowi odwoławczemu umknęło ponadto, że w tym samym oświadczeniu skarżąca podała, że gdyby nie choroba matki, podjęłaby zatrudnienie.
W skardze skarżąca wyjaśniła, że nie pracowała, bowiem zajmowała się dziećmi. Obecnie przebywają w szkole i przedszkolu, wobec czego mogłaby podjąć pracę w niedawno uzyskanym zawodzie.
Kwestia, z jakich przyczyn skarżąca nie pracowała przez ostatnie kilka lat i nie poszukiwała pracy nie zostały ustalone i ocenione w toku postępowania przed organami. Organy nie dokonały też wyczerpujących ustaleń związanych z miejscem zamieszkania skarżącej i jej matki – czy mieszkają razem, czy osobno – jeżeli osobno – czy matka skarżącej mieszka sama i w jaki sposób skarżąca organizuje kwestie związane z opieką nad matką. Dodać przy tym należy, że skarżąca podała w skardze, że wychowuje dwoje małoletnich dzieci, a także że uczy się zaocznie do czerwca 2021 r. Ponadto skarżąca powołała się w skardze – bez udokumentowania tych okoliczności - także na liczne choroby i potrzeby matki, związane z jej stanem zdrowia.
Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy, powołując się dopiero w swojej decyzji na brak związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy, a koniecznością zapewnienia matce opieki oraz na wymiar sprawowanej opieki uniemożliwił skarżącej odniesienie się do tych kwestii w toku postępowania administracyjnego. Skoro bowiem decyzja organu I instancji wskazanych problemów nie poruszała, skarżąca nie miała powodów do przedstawiania w odwołaniu jakichkolwiek argumentów dotyczących tych okoliczności.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w prowadzonym postępowaniu organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadząc postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uwagi na zasadę swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Poza tym, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Podkreślić należy, że zarówno przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i odmowa przyznania tego prawa powinno wynikać z tak przeprowadzonego postępowania, by nie było wątpliwości, że stronie przysługuje to prawo, bądź że prawo to jej nie przysługuje.
Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem przysługującym jedynie za samo sprawowanie opieki, lecz związanym z koniecznością rezygnacji z wykonywania pracy zarobkowej w celu opieki tej sprawowania lub niepodejmowania pracy z tego właśnie względu. Wykonywanie opieki i jej rozmiar musi uniemożliwiać podjęcie pracy, bądź wymuszać na opiekunie rezygnację z aktywności zawodowej. W niniejszej sprawie nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, czy w przypadku skarżącej tego rodzaju przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia zachodzą, czy też nie.
Zdaniem Sądu sytuacja ta sprawia – nie przesądzając sposobu rozstrzygnięcia sprawy - że odmowa przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia nastąpiła co najmniej przedwcześnie.
Wskazane naruszenia prawa przez organy obu instancji powodują, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca powinny być wyeliminowane z obiegu prawnego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uwzględnił skargę.
Rzeczą organów, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącej z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a.