Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 16 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 348/15

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 28 listopada 2014 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3a, art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 212 poz. 1263 ze zm.), art. 54 ust. 1 ust. 2 lit. b, c, e Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. UE L 191 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej zwanej: "k.p.a.", w związku z: art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 17, art. 18 ust. 1 i ust. 4 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. (Dz. Urz. UE L 31), art. 1 pkt 1 lit. a, art. 5 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz.

L 139), art. 6, art. 45 ust. 1 i ust. 2, art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 136 poz. 914 ze zm.), nakazał M. J. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa "A", M. J.:

1. 1. Zaprzestanie prowadzenia działalności w zakresie wprowadzania do obrotu na cele spożywcze mąki sojowej odtłuszczonej wyprodukowanej przez zakład: "B" Sp. z o.o. C. [...], [...] K., na zlecenie Firmy Handlowo-Usługowej "A" M. J. w U., z surowca: "śruta sojowa" zakupionego od "C" Spółka z o.o. w G., do czasu okazania PPIS dokumentacji potwierdzającej przeznaczenie ww. surowca do produkcji środków spożywczych lub spożycia przez ludzi.
2. 2. Wstrzymanie i zabezpieczenie w obrocie na cele spożywcze mąki sojowej odtłuszczonej wyprodukowanej przez "B" Sp. z o.o., dla Firmy Handlowo-Usługowej "A", M. J., z następującymi numerami partii: 28.01.2014 r., 17.02.2014 r., 26.06.2014 r., 31.07.2014 r., 05.11.2014 r.
3. 3. Przedłożyć Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu wykaz miejsc i ilości zabezpieczonych partii mąki sojowej odtłuszczonej określonej w pkt 2
4. - w terminie: pkt 1 i pkt 2- natychmiastowym (art. 108 § 1 k.p.a.);

pkt 3-7 dni od otrzymania decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13 listopada 2014 r. przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadził w siedzibie organu urzędową kontrolę żywności - interwencyjną Firmy Handlowo-Usługowej "A", M. J., (dalej zwanej: "stroną", "skarżącą"), w związku z pismem PPIS z dnia 24.10.2014 r. w sprawie obecności GMO w środku spożywczym, do produkcji którego użyto mąki sojowej [...] wyprodukowanej przez "B" Sp. z o.o. w C. dla firmy "A".

W dniu 19 listopada 2014 r. strona złożyła wyjaśnienia oraz przedłożyła dokumentację z której wynika, że do produkcji mąki sojowej mógł zostać użyty surowiec paszowy. Organ powołał się na dokumenty zakupu od "C" Spółka z o.o. - faktury Vat, gdzie został on określony jako "Śruta sojowa HIPRO Brazylia", natomiast według listów przewozowych, a także w świadectwach analiz i badań mikrobiologicznych został określony jako "ŚRUTA SOJOWA [...] BRAZYLIJSKA NON GMO Poekstrakcyjna śruta paszowa z nasion soi". Na fakturach oraz w świadectwach analiz i badań mikrobiologicznych surowca, poza wielkością partii, nie określono numeru/oznaczenia partii zakupionego i badanego surowca.

Następnie organ zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzania do obrotu mąki sojowej odtłuszczonej [...] z surowca - śruta sojowa, zakupionego od firmy "C" Spółka z o.o. w G. W wyniku urzędowej kontroli interwencyjnej "A" M. J. w dniu 26 listopada 2014 r. oraz po uzupełnieniu dokumentacji przez stronę ustalono, że w 2014 r. strona zakupiła 5 partii śruty sojowej, co potwierdzają dokumenty zakupu: faktury Vat wystawione przez sprzedawcę – "C" Spółka z o.o. w G., "B" Sp. z o.o. i "D" S.A. Do dokumentów zakupu każdorazowo były dołączone listy przewozowe, świadectwa analiz i badań mikrobiologicznych.

Zgodnie z oświadczeniem strony zakupiona od "B" Sp. z o.o. i "D" S.A śruta sojowa, pochodziła również od tego samego importera – "C" Spółka z o.o.

Dowody zakupu przez M. J. śruty sojowej wykorzystanej do produkcji mąki sojowej odtłuszczonej oraz towarzysząca im dokumentacja nie identyfikują partii śruty sojowej w przebiegu procesu produkcyjnego od momentu zakupu surowca. Zgodnie z art. 18 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności: "Należy zapewnić możliwość monitorowania żywności (...) na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji", zgodnie zaś z art. 18 ust. 4 tego rozporządzenia: "Żywność lub pasze wprowadzane na rynek (...) powinny być stosownie etykietowane lub oznakowane w celu ułatwienia ich monitorowania, za pomocą stosownej dokumentacji (...)". Z posiadanej dokumentacji wynika tymczasem, że użyty do produkcji mąki sojowej surowiec jest materiałem paszowym.

Zgodnie z art 2 Rozporządzenia nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Środek spożywczy nie obejmuje pasz. Według art. 8 ust. 1 tego rozporządzenia prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów. Ze względu na brak kwalifikacji przedmiotowego surowca i jego przeznaczenia, nie można ocenić jakości zdrowotnej produktu. Zgodnie z zasadą ostrożności wyrażoną w art. 7 ww. rozporządzenia służby kontrolne mają obowiązek podjąć działania w celu ochrony zdrowia konsumentów.

W oparciu o art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b i e Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzeni zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Działanie takie zawiera, gdzie jest to stosowne, następujące środki: ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt; zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu.

Jednocześnie art. 1 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawia ogólne zasady dla przedsiębiorstw sektora spożywczego w zakresie higieny środków spożywczych. W szczególności nacisk kładzie na odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności, która spoczywa na przedsiębiorstwie sektora spożywczego; niezbędne zapewnienie bezpieczeństwa żywności w ramach całego łańcucha produkcji żywności.

W podsumowaniu organ uznał, że w sprawie nie wykazano, iż używany do produkcji mąki sojowej odtłuszczonej surowiec - śruta sojowa, może być używana do produkcji żywności, natomiast protokoły i dokumentacja okazana przez stronę potwierdza fakt, że śruta sojowa to materiał paszowy.

Strona złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 20 lutego 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powodem wydania decyzji organu pierwszej instancji było podejrzenie wprowadzania przez stronę do obrotu jako środka spożywczego mąki sojowej, produktu pochodzącego z materiału paszowego. Jak słusznie zauważył PPIS definicja "żywności" została ściśle zdefiniowana w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy żywnością (środkiem spożywczym) jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 178/2002. Zgodnie z ww. rozporządzeniem nr 178/2002 "żywność" (lub "artykuły spożywcze") oznacza substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Określono, że żywność nie obejmuje pasz.

Dalej wskazał, że PPIS z uwagi na nieprzedłożenie przez stronę dokumentacji potwierdzającej kwalifikację wprowadzonej do obrotu śruty sojowej jako produktu przeznaczonego do produkcji żywności lub spożycia przez ludzi, nie mógł ocenić jakości zdrowotnej tego surowca a także mąki sojowej z niej otrzymanej. W dokumentach będących w posiadaniu organu śruta sojowa występowała jako materiał paszowy, o czym świadczą między innymi umowy sprzedaży, świadectwa analiz, świadectwa badań mikrobiologicznych. Strona prowadząc działalność od 2008 r. i zakupując śrutę sojową od spółki "C" wprowadzała do obrotu na cele spożywcze mąkę sojową otrzymaną z surowca paszowego, a odbiorcy tej mąki nabywali produkt pozbawieni wiedzy o zakupie środka spożywczego otrzymanego z materiału paszowego.

Zdaniem organu odwoławczego nałożone na organ kontrolujący zadania określone w przepisach prawa żywnościowego, m.in. ochrona zdrowia konsumentów, nie mogłyby być skutecznie realizowane bez wydania ww. decyzji organu pierwszej instancji. Podjęte działania były proporcjonalne do zaistniałej sytuacji. W istocie polegały na zatrzymaniu podejrzanego surowca i produktów z niego wytworzonych przed wprowadzeniem do obrotu z podaniem kwestionowanych partii oraz warunków, pod którymi dalsza działalność firmy byłaby możliwa. Zgromadzony w sprawie materiał poświadcza, że strona wprowadzała do obrotu jako żywność materiał paszowy, co więcej zapisy w dokumentach świadczą, że strona miała wiedzę w tym zakresie - wskazano na listy przewozowe, świadectwa analiz i badań mikrobiologicznych, w których każdorazowo pojawiała się nazwa: "POEKSTRAKCYJNA ŚRUTA PASZOWA Z NASION SOI ŚRUTA SOJOWA BRAZYLIJSKA niemodyfikowana genetycznie luzem".

W fakturze VAT z dnia 27 czerwca 2014 r. widnieje zapis: "Produkt nie posiadający certyfikatu GMP B2 z co najmniej jednego etapu łańcucha paszowego". Podobne opisy znajdowały się m.in. na dokumentach okazanych w toku postępowania.

W odniesieniu do zarzutów odwołania organ wskazał, że zawartość GMO w środkach spożywczych, do produkcji których użyto mąki sojowej dostarczonej przez firmę strony stało się powodem kontroli przeprowadzonych przez upoważnionych przedstawicieli inspekcji sanitarnej. Jednakże to nie wyniki badań, lecz wyniki przeprowadzonych kontroli z dnia 13 listopada 2014 r. i z dnia 26 listopada 2014 r., które wykazały użycie do produkcji mąki sojowej materiału paszowego, doprowadziły do wydania decyzji PPIS.

W tych okolicznościach zarzuty odwołania były chybione i nie ma mowy o dyskryminacji strony.

M. J. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w zakresie utrzymana w mocy punktu 1 decyzji organu I instancji. W tym zakresie domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. 1. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i treść wydanej decyzji, tj.:
2. a) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwiania sprawy na jego dowolnej ocenie, wyrażające się nie wzięciem pod uwagę:
3. - rejestrów ogólnodostępnych świadczących o rodzaju produktu i jego przeznaczeniu,
4. - biernej postawie organu przy zgłaszanych przez skarżącą wnioskach dowodowych w postaci oględzin dokumentów dostawcy czy tez badań PZH,
5. - nie uwzględnieniu jako dowodu jedynego dokumentu źródłowego pochodzenia produktu "certyfikatu brazylijskiego",
6. - dowodów wskazujących na oznaczenie partii produktów,
7. - nieuzasadnione nieuwzględnienie znaczenia rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego firmy "B", która tworzyła produkt ostateczny - środek spożywczy w postaci mąki sojowej, co doprowadziło do błędnego przekonania, że skarżąca wprowadza do obrotu na cele spożywcze pasze;
8. b) art. 8, art. 11, art. 14 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, zasady przekonywania oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez:
9. - niewyjaśnienie dlaczego organ nie uwzględnił w materiale dowodowym dokumentów w postaci certyfikatu brazylijskiego czy też informacji o oznakowaniu partii oraz faktów powszechnie znanych z rejestrów,
10. - nie zastosowanie na każdym etapie postępowania zasady pisemności.
11. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 54 ust. 2 lit. b, c, e w zw. z art. 54 ust. 1 Rozporządzenia (WE) 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez nałożenie na skarżącą sankcji przewidzianej w art. 54 ust. 2 lit. b, c, e, w sytuacji niewypełnienia przez organ obowiązków wynikających z art. 54 ust. 1, tzn. podjęcie działań przez organ bez uwzględnienia rodzaju niezgodności oraz poprzednich danych podmiotu gospodarczego w zakresie tychże niezgodności;

art. 7 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieprzyjęcie przez PPIS środków proporcjonalnych do zebranych danych dotyczących zastrzeżeń, co do jakości produktu;

naruszenie art. 8 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu, iż doszło do oszukańczych lub podstępnych praktyk, fałszowania żywności oraz praktyk mogących wprowadzić konsumentów w błąd. Materiał dowodowy w sprawie jednoznacznie wskazuje, że żaden z tych elementów nie miał miejsca;

naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie w oparciu o nierzetelne przesłanki, iż doszło do bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi i podjęcie w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym dane decyzji o nakazie zaprzestania prowadzenia działalności prowadzonej przez skarżącą w zakresie wprowadzenia do obrotu na cele spożywcze mąki sojowej odtłuszczonej wyprodukowanej przez zakład "B".

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organy nie zbadały dokumentów przedstawionych przez skarżącą. Tylko selektywne i wybiórcze zaliczenie w poczet materiału dowodowego niektórych dokumentów, a zbagatelizowanie innych stanowi rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca nie miała dostępu, znajdujących się u dostawcy produktu firmy "C" Sp. z o.o., dokumentów źródłowych pochodzących od producenta, w tym wskazujących przebieg procesu produkcyjnego śruty sojowej, zgłoszenia ładunku śruty w imporcie celnym, a także dokumentów stwierdzających sklasyfikowanie importowanego produktu w postaci przedmiotowej śruty sojowej przed Urzędem Celnym. Organy jasno stwierdziły, zarówno w pierwszym punkcie decyzji jaki i uzasadnieniu, że te dokumenty są niezbędne, aby stwierdzić przeznaczenie produktu do spożycia dla ludzi. W analizie materiału dowodowego organy pominęły certyfikat brazylijski, który wskazuje na brak informacji o przeznaczeniu produktu na paszę, zaś oznaczenie paszowy pojawiło się dopiero przy dokumentacji dostawcy wyłącznie dla celów ewidencyjnych.

Zdaniem skarżącej organ dokonując analizy faktur winien zweryfikować PKWiU (Polska Klasyfikacja Wyrobów i Usług), która jest powszechnie znanym rejestrem prowadzonym przez Główny Urząd Statystyczny. Nadto, z klasyfikacją wyrobów i usług sprzężona jest klasyfikacja celna. Gdyby organ dokonał prawidłowej analizy przedstawionych dokumentów, to zauważyłby, że zarówno PKWiU jak i kod celny w dostawach z 2013 i 2014 roku, które były zrealizowane przez tego samego dostawcę były identyczne, co potwierdzałoby twierdzenie skarżącej o ujawnieniu słowa "paszowy" jedynie przez dostawcę.

Nadto na skarżącą nałożono obowiązek, którego nie jest w stanie wykonać. Skarżąca nie jest importerem śruty, w związku z tym nie dysponuje dokumentacją, o której mowa w punkcie 1 decyzji organu pierwszej instancji. Dysponuje tym zapewne dostawca, który w rozmowie telefonicznej oświadczył, że dane te stanowią jego tajemnicę przedsiębiorstwa i nie zostaną okazane. Tuż przed złożeniem skargi skarżąca wnioskowała na piśmie o taką dokumentację, jednakże spodziewa się odpowiedzi negatywnej.

Wskazując na nie zachowanie zasady pisemności, określonej w art. 14 k.p.a. powołała się na spotkanie, które miało miejsce na przełomie listopada i grudnia 2014 r., w czasie którego padła deklaracja Zastępca Powiatowego Inspektora Sanitarnego, iż zostanie pobrana próbka śruty sojowej i przekazana do badania do PZH (Narodowym Instytucie Zdrowia Publicznego - Państwowym Zakładzie Higieny), celem wydania opinii o możliwości stosowania produktu do spożycia dla ludzi. W późniejszym czasie skarżąca upominała się wielokrotnie o przedstawienie wyników badania, jednakże bez odzewu.

Tak naprawdę zawarty w decyzji organu pierwszej instancji zakaz godzi w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej. Organ wydając decyzję doprowadził do zawieszania działalności przez skarżącą i w przypadku nieuwzględnienia skargi najprawdopodobniej do jej zamknięcia. Organ wydał ogólną decyzję zakazującą obrotu z konkretnymi podmiotami, nie ograniczając swojej decyzji do partii produktów objętych kontrolą. Tak wadliwie wydana decyzja oznacza, że skarżąca za każdym razem zamawiając śrutę sojową przez jedynego znanego jej dostawcę "C" Sp. z o.o. i przekazując do młyna współpracującego "B" Sp. z o. o., który jako jeden z niewielu spełnia normy gwarantujące niezanieczyszczenie powstałej mąki, musi zwracać się do organu o wydanie zgody. Jest to absurdalna sytuacji, która godzi w demokratyczny porządek prawny. Tym bardziej, że zakwestionowana śruta sojowa została sprzedana. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zgody na sprzedaż zabezpieczonego towaru jako materiału paszowego. Powodem tego wystąpienia był upływ terminu przydatności i związane z tym straty finansowe.

W podsumowaniu skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy oparł się na nieuzasadnionej i wybiórczej selekcji materiału dowodowego. Co więcej, w żadnej mierze nie odniósł się do wskazanych przez nią europejskich rozstrzygnięć mogących być wyznacznikiem lub wsparciem w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodał, że zastosowanie klasyfikacji PKWiU 10.4141.0 nie przesądza, z jakim produktem (żywnością czy paszą) mamy do czynienia. W jego ocenie znaczenie mają dokumenty importera z których wynika, że sprowadzanym produktem była śruta poekstrakcyjna paszowa z nasion soi.

Organ stwierdził również, że wynikający z decyzji PPIS nakaz dotyczy mąki wyprodukowanej z konkretnych partii śruty sojowej wskazanych w decyzji. Na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. pełnomocnik organu oświadczył, że podtrzymuje przedstawione powyżej stanowisko, dodając, że punkt 1 decyzji organu pierwszej instancji nie został doprecyzowany.

W skardze, powołując się na treść art. 115 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o przeprowadzenie postepowania mediacyjnego. Sąd na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. wniosek ten oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając przedmiotowa sprawę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.), dalej zwanej " ustawą o PIS" i rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L z 2004 r. Nr 165, str. 1), zwane dalej "rozporządzeniem nr 882/2004".

Rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest, wynikająca z art. 1 ustawy o PIS, realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego, a katalog sposobu realizacji tych zadań - co wynika ze sformułowania "w szczególności" - nie ma charakteru zamkniętego. Z kolei art. 27 ww. ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust. 1). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny może zastosować środki, o jakich mowa w ust. 2 art. 27.

Możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie związana jest z unormowaniami z zakresu bezpieczeństwa żywności i żywienia.

Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), zwana dalej " ustawą", określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 178/2002" (art. 1 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy art. 54 ust. 1 rozporządzenia Nr 882/2004 w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. W ust. 2 art. 54 określono jakie środki może zastosować organ w ramach takiego działania. Wśród nich wymieniono: ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt (lit. b), monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności (lit. c), zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu (lit. e).

Właściwy organ dostarcza danemu podmiotowi gospodarczemu lub przedstawicielowi pisemne powiadomienie swojej decyzji dotyczącej podejmowanych działań, wraz z uzasadnieniem decyzji (art. 54 ust. 3 ustawy).

Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o PIS w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska.

Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy, określa prawa i obowiązki strony. Z tego też względu rozstrzygnięcie decyzji winno być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały stronie przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. To zaś oznacza, że decyzja organu administracji publicznej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1662/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl i przywołane tam orzecznictwo).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że sformułowany w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji nakaz zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie wprowadzania do obrotu na cele spożywcze mąki sojowej odtłuszczonej jest wadliwy z uwagi na swój ogólnikowy charakter tj. nie wskazano w nim jakich partii towaru nakaz dotyczy. Tymczasem, jak stwierdził organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę i co potrzymał jego pełnomocnik na rozprawie, nakaz zawarty w pkt 1 decyzji dotyczył mąki wyprodukowanej z konkretnych partii śruty sojowej wskazanych w pkt 2, co jednak nie znalazło wyrazu w treści pkt 1. Wady tej nie dostrzegł organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości, toteż Sąd kontrolując legalność działań organów administracji w granicach sprawy zobowiązany był uchylić obie wydane w sprawie decyzje, zostały bowiem wydane z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdza, że organy prowadziły postepowanie w sprawie z naruszeniem szeregu wskazanych niżej przepisów k.p.a. i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Należy zauważyć, że organ administracji prowadząc postępowanie w sprawie winien przestrzegać wskazanych w przepisach k.p.a. reguł postępowania administracyjnego, określających jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Merytoryczne załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji i od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia organ jest nią związany (art. 104 § 1 i 110 k.p.a.). Zakończenie postępowania administracyjnego powoduje m.in., że organ prowadzący dotychczas to postępowanie, nie może podejmować skutecznie żadnych działań polegających na dalszym gromadzeniu materiału dowodowego w sprawie. Wyjątek od tej reguły wprowadzono w art. 136 k.p.a., na mocy którego organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie oba orzekające w sprawie organy prowadziły postępowanie dowodowe po zakończeniu postępowania w sprawie.

Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona M. J. w dniu 3 grudnia 2014r. i od tej chwili organ ten był nią związany. W dniu 19 grudnia 2014 r. do organu wpłynęło odwołanie M. J. od ww. decyzji, które zostało przesłane wraz z aktami do organu odwoławczego w dniu 30 grudnia 2014 r. (data wpływu do organu).

Pomimo zakończeniu postępowania w pierwszej instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nadal gromadził dokumenty w sprawie, informując przy tym każdorazowo skarżącą o przysługujących jej na mocy art. 10 § 1 k.p.a. uprawnieniach, powołując się przy tym na fakt prowadzonego w sprawie postępowania. Organ umożliwiał skarżącej zapoznawanie się z gromadzoną (nową) dokumentacją, przekazywał również na jej wniosek kserokopie dokumentacji. Nadto skarżąca złożyła w organie pierwszej instancji w dniu 10 grudnia 2014 r. pisemne wyjaśnienia, jak również skierowała do tego organu w dniu 19 stycznia 2015 r. pismo wyjaśniające w sprawie.

Z kolei organ odwoławczy, po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 20 lutego 2015 r., doręczonej pełnomocnikowi skarżącej w dniu 25 lutego 2015 r., w dniu 13 kwietnia 2015r. skierował do Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. pismo (znak [...]), w którym, w związku z postępowaniem toczącym się w przedmiotowej sprawie, prosił o przesłanie wymienionych tam dokumentów. Dokumenty te zostały przesłane do organu przy piśmie Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia 14 kwietnia 2015 r. i organ powołał się na ich treść w odprowadzi na skargę.

Organ administracji jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero na podstawie całokształtu zebranego zgodnie z przepisami k.p.a. (art.

80) materiału dowodowego organ może ocenić czy dana okoliczność została udowodniona, a okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W związku z powyższym uzyskane dowody wskutek prowadzenia postępowania dowodowego po zakończeniu postępowania administracyjnego nie mogą stanowić skutecznych dowodów w postępowaniu i sanować uprzednie rozstrzygnięcia organów. Skoro zatem ustalenia faktyczne w sprawie w dużej części opierają się na materiale dowodowym uzyskanym z naruszeniem cyt. przepisów to nie mogą ona być uznane za udowodnione.

Skarżąca na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wnosiła o przeprowadzenie dowodu w postaci badań próbek mąki zabezpieczonej przez funkcjonariuszy inspekcji sanitarnej, zobowiązania Spółki "C" do przedłożenia dokumentów uwierzytelniających cały proces zamówienia, sprzedaży i dostawy do przedsiębiorstwa skarżącej śruty sojowej, wskazując, że są one niezbędne w celu wydania obiektywnej opinii w sprawie.

Zauważyć należy, że uwzględniając treść przepisów k.p.a. regulujących przebieg postępowania wyjaśniającego, organ prowadzący to postępowanie nie może pomijać milczeniem wniosku dowodowego strony, który ma – zgodnie z zamiarem strony - potwierdzić wskazywany przez nią stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy.

W myśl art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Odnosząc się do treści przywołanych wyżej przepisów stwierdzić trzeba, że organ administracji powinien ustosunkowywać się do wniosków dowodowych strony i okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę. W przypadku złożenia przez stronę wniosku dowodowego organ może tego wniosku nie uwzględnić wówczas, gdy wniosek dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Jeśli jednak strona wnosi o przeprowadzenie dowodu mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jest to dowód zgłoszony na odmienną tezę dowodową, to taki dowód powinien być przez organ przeprowadzony.

Warto w tym miejscu przytoczyć też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 8/09 (publ. LEX nr 552772), że "sformułowania z art. 78 § 2 k.p.a. "jeżeli żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami" nie należy rozumieć dosłownie jako zakazu uwzględniania żądania strony dotyczącego dopuszczenia dowodu na obalenie tezy - zdaniem organu - już udowodnionej (wyjaśnionej). Oznaczałoby to, że strona będąca w zwłoce nie może dowodzić swojej tezy dowodowej, jeżeli zdaniem organu została już udowodniona odmienna teza. Byłaby to bowiem kara za zwłokę, której stosowanie byłoby uzależnione od poglądu organu na dotychczasowy wynik postępowania dowodowego".

Przepis art. 136 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jakkolwiek organ odwoławczy nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu, to w takim przypadku winien jednak wskazać konkretne motywy takiego stanowiska tj. może wydać postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu lub dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 78 § 2 i 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej i nie odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji, co naruszało powołane wyżej przepisy k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto należy wskazać, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organy orzekając w sprawie stwierdziły, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających, że używany do produkcji maki sojowej odtłuszczonej surowiec – śruta sojowa może być używana do produkcji żywności, natomiast potwierdzają fakt, iż śruta sojowa to materiał paszowy. Skarżąca w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a potem w odwołaniu powoływała się na znajdujące się w aktach sprawy świadectwa brazylijskie – certyfikaty tożsamości NON GMO, w których certyfikowany produkt określono jako "tożsamość soi NON GMO Brazylijskiej otrzymanej z wyodrębnionej poddanej obróbce termicznej śruty sojowej typu hipro". Zdaniem skarżącej certyfikat, jako jedyny dokument źródłowy pochodzenia produktu nie został przez organy uwzględniony.

Sąd uznał powołany wyżej zarzut za zasadny. Oba orzekające w sprawie organy nie dokonały oceny świadectwa brazylijskiego i wywodzonych z niego przez skarżącą skutków, nie uwzględniły również informacji o oznakowaniu partii, nie uzasadniły przy tym dlaczego nie dały im wiary, koncentrując się jedynie na dowodach niekorzystnych dla skarżącej. Tym samym nie doszło w sprawie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co czyni uzasadnionym zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.

Sąd dodatkowo zauważa, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji przed wydaniem decyzji obowiązane są umożliwić stronom im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ pierwszej instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie z dnia 24 listopada 2014 r. (brak z.p.o. w aktach sprawy) poinformował skarżącą o uprawnieniach wynikających z art. 10 § k.p.a., w tym złożenia końcowego oświadczenia w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Tymczasem organ wydał decyzję w dniu 28 listopada 2014 r. nie czekając na upływ wyznaczonego przez siebie terminu, co należy zakwalifikować jako naruszenie zasady budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Skoro bowiem organ wyznaczył termin załatwienia sprawy, to przejawem lekceważenia strony i jej zaufania do organu, jest zakończenie postępowania przed wyznaczonym terminem.

W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że prowadzone przez oba orzekające w sprawie organy postępowanie nie było prawidłowe i naruszało wskazane wyżej przepisy procesowe, a stan faktyczny w sprawie nie został ustalony w sposób kompletny i prawidłowy. To z kolei oznacza, że dopóki nie zostanie on uzupełniony, wypowiadanie się w kwestii oceny zastosowania przez organy prawa materialnego jest przedwczesne. Przy ponownym rozpatrzeniu organy winny uwzględnić niniejsze uwagi i zgromadzić materiał dowodowy w sposób zgodny z przepisami prawa, a następnie dokonać jego ponownej, wnikliwej analizy. Dopiero bowiem pełne ustalenia faktyczne i kompletne rozważania prawne pozwolą na wydanie prawidłowej decyzji, to jest takiej, która spełniać będzie wszystkie wymagania przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku.

Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Należy mieć przy tym na uwadze, że obie wydane w sprawie decyzje zostały zaskarżone jedynie w części tj. w zakresie punktu pierwszego decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 listopada 2014 r., tym samym w tej części zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.