Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2014 r. (nr [...]) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 14 listopada 2014 r. (nr [...]) o utracie przez L. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 6 listopada 2014 r.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia 14 listopada 2014 r. (nr [...]) Starosta, na podstawie art. 9 ust.1 pkt 14 lit. a, art. 33 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 i ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) oraz art.104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), orzekł o utracie przez L. K. (dalej: "strona", "skarżący") statusu osoby bezrobotnej z dniem 6 listopada 2014 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że strona od dnia 23 czerwca 2014 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Za uprzednią zgodą została skierowana na inną formę pomocy określoną w ustawie. W dniu 6 listopada 2014 r. bez uzasadnionej przyczyny przerwała uczestnictwo w ww. formie pomocy. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która z własnej winy przerwała szkolenie, staż, realizację indywidualnego planu działania, wykonywanie prac społecznie użytecznych lub inną formę pomocy określoną w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia przerwania na okres: a/ 120 dni w przypadku pierwszej odmowy; b/ 180 dni w przypadku drugiej odmowy; c/ 270 dni w przypadku trzeciej i każdej kolejnej odmowy. Organ wskazał, że w niemniejszej sprawie utrata statusu bezrobotnego następuje od dnia przerwania na okres 120 dni w związku z pierwszą odmową. Odzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić po upływie tego okresu - w wyniku ponownej rejestracji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że została ona wydana bezprawnie i jest krzywdząca. Wskazała, by Urząd Pracy przesłał jej wszystkie akta sprawy jakie posiada w tej sprawie z oznaczeniem: "zgodność z oryginałem", które strona następnie prześle do Wojewody w formie załącznika "uzasadnienia uzupełniającego".
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 4 grudnia 2014 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 34a, art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4, art. 33 ust. 4ca ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że po złożeniu przez stronę deklaracji uczestnictwa w Indywidualnym Planie Działania (IPD) zobowiązała się ona do osobistych kontaktów w okresie od dnia 24 września 2014 r. do dnia 17 marca 2016 r. poprzez stawiennictwo w Urzędzie Pracy. Stronie został wyznaczony termin stawiennictwa u doradcy klienta na dzień 6 listopada 2014 r., co zostało odnotowane w karcie rejestracyjnej bezrobotnego (podpis strony). Strona wybrała jak najbardziej dogodną dla siebie formę kontaktu z doradcą – osobiste stawiennictwo.
W sprawie zastosowane zostały wymogi formalno-prawne dla opracowania i realizacji IPD określone przez ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji oraz trybu i sposobów prowadzenia usług rynku pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 667).
W dniu 6 listopada 2014 r. strona nie stawiała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. z siedzibą w D.. Tego samego dnia w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Urzędu Pracy oświadczyła, iż nie stawi się w umówionym terminie, a także oczekuje wydania decyzji pozbawiającej ją statusu bezrobotnego, od której ma zamiar niezwłocznie odwołać się do Wojewody. Została jednocześnie poinformowana o konieczności wyjaśnienia przyczyny niestawiennictwa w terminie do 7 dni.
Organ stwierdził, że strona rejestrując się w Urzędzie Pracy poddała się określonym rygorom ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i powinna efektywnie korzystać z oferowanych form pomocy w poszukiwaniu pracy. Jednym z warunków posiadania statusu osoby bezrobotnej jest pełna gotowość do podjęcia pracy, którą osoba bezrobotna potwierdza m.in. w terminach stawiennictwa wyznaczonych w powiatowym urzędzie pracy.
Z przepisu art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która z własnej winy przerwała między innymi inną formę pomocy określonej w ustawie. Natomiast na zasadzie odpowiedniego stosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 tej ustawy w przypadku niestawienia się bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy obowiązany jest on powiadomić organ zatrudnienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Nie każdy podany przez bezrobotnego powód nie zgłoszenia się do urzędu pracy może być uznany za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa i to nie organ zobowiązany jest do ustalenia i wyjaśnienia przyczyny nie zgłoszenia się bezrobotnego, ale to bezrobotny powinien udokumentować te przyczyny. Organ odwoławczy stwierdził, że strona nie podała przyczyny niestawienia się w Urzędzie Pracy, ani w ciągu 7 dni od dnia niestawienia się, ani w odwołaniu.
Nie usprawiedliwiając w ogóle niestawiennictwa w PUP w dniu 6 listopada 2014 r. strona nie wykazała, że przerwanie Indywidualnego Planu Działania nastąpiło bez jej winy. W związku z tym organ pierwszej instancji zobligowany był do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 7 przedmiotowej ustawy, poprzez orzeczenie o utracie statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni, z uwagi na pierwsze przerwanie z własnej winy formy pomocy udzielanej przez PUP w S. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia prawnego są pozostałe okoliczności zawarte w odwołaniu. W szczególności nie istnieje żadna podstawa prawna, aby skutecznie żądać przesłania na adres strony postępowania administracyjnego akt sprawy, jak i uwierzytelnionych z niej odpisów dokumentów. Akta sprawy można przeglądać tylko w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu.
L. K. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając, że jest błędna, bezprawna i szkodliwa. Domagał się jej uchylenia.
W piśmie z dnia 6 lutego 2015 r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji w trybie uproszczonym. Wskazał, że w związku z wyrokiem tut. Sądu (sygn. akt III SA/Gd 290/14) została utrzymana w mocy decyzja Wojewody z dnia 10 lutego 2014 r. pozbawiająca skarżącego statusu bezrobotnego na 120 dni, dlatego zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja jest błędna, gdyż jako kolejna powinna pozbawiać skarżącego prawa bezrobotnego na 180 dni. Zarzucił fałszowanie jego karty rejestracyjnej bezrobotnego przy wprowadzeniu do systemu komputerowego oraz wskazał, że nie przeszedł żadnego szkolenia. Bezpodstawnie odmówiono mu wglądu do akt.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.).
Powyższe oznacza, że sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Sąd administracyjny bada prawidłowość kontrolowanego aktu pod względem jego zgodności z prawem czyli legalności, nie zaś pod kątem jego słuszności, celowości czy też naruszenia przez organy zasad współżycia społecznego.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 4 grudnia 2014 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 14 listopada 2014 r. (nr [...]) orzekającą o utracie przez L. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 6 listopada 2014 r. na okres 120 dni.
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", tj. art. 33 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 i ust. 4ca.
Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który z własnej winy przerwał szkolenie, staż, realizację indywidualnego planu działania lub wykonywanie prac, o których mowa w art. 73a, lub inną formę pomocy określoną w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia ich przerwania na okres wskazany w pkt 3. Z powyższego odesłania (do art. 33 ust. 4 pkt 3) wynika, że pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres: a/ 120 dni w przypadku pierwszej odmowy; b/ 180 dni w przypadku drugiej odmowy; c/ 270 dni w przypadku trzeciej i każdej kolejnej odmowy.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na skutek odmowy bez uzasadnionej przyczyny podjęcia odpowiedniego zatrudnienia, decyzją Starosty z dnia 10 lutego 2014 r. (nr [...]) pozbawiono skarżącego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni (k. 58 akt administracyjnych). Następnie decyzją Starosty z dnia 23 czerwca 2014 r. (nr [...]) skarżący został z dniem 23 czerwca 2014 r. ponownie zarejestrowany i uznany za osobę bezrobotną (k. 74 akt administracyjnych). Decyzją z dnia 2 lipca 2014 r. (nr [...]) Starosta orzekł o utracie z dniem 27 czerwca 2014 r. statusu osoby bezrobotnej na 180 dni od dnia odmowy ustalenia profilu pomocy dla bezrobotnego, jednakże decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy (Wojewodę) decyzją z dnia 4 sierpnia 2014 r. (nr [...]) a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 76 i 78 akt administracyjnych).
W dniu 24 września 2014 r. – na podstawie art. 34a ust. 1 ustawy – został sporządzony i podpisany przez przedstawiciela Powiatowego Urzędu Pracy w S. oraz skarżącego "Indywidualny Plan Działania (II profil pomocy)" (k. 83 akt administracyjnych). Na podstawie ww. IPD skarżący zobowiązał się do utrzymywania kontaktów z Urzędem Pracy w celu monitorowania sytuacji i postępów w realizacji działań przewidzianych w celu poszukiwania przez niego pracy zaznaczając jednocześnie, że preferowaną przez niego w opisanym celu formą kontaktu z Urzędem Pracy będą jego wizyty w wyznaczonym terminie. Ustalony termin następnej wizyty w celu monitorowania sytuacji i postępów realizowanych w ramach stworzonego dla skarżącego IPD został wyznaczony na dzień 6 listopada 2014 r. (k. 87 akt administracyjnych). W wyznaczonym dniu skarżący nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. z/s w D. informując telefonicznie pośrednika pracy, że nie zamierza się stawić i wnosi o natychmiastowe wydanie decyzji o pozbawieniu go statusu osoby bezrobotnej, tak by mógł od razu złożyć odwołanie do Wojewody (k. 84 akt administracyjnych).
Ponieważ w ciągu 7 dni od dnia wyznaczonego terminu skarżący nie wskazał uzasadnionej przyczyny swojego niestawiennictwa, to organ I instancji w dniu 14 listopada 2014 r. wydał decyzję o utracie statusu bezrobotnego. W konsekwencji skarżący w terminie do złożenia odwołania od tej decyzji wystąpił do Wojewody z wnioskiem o jej uchylenie, jednocześnie wnosząc o przesłanie mu akt sprawy. Skarżący nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności usprawiedliwiające jego niestawiennictwo w Urzędzie Pracy w dniu 6 listopada 2014 r.
W ocenie Sądu opisany stan faktyczny w pełni uzasadniał podjęcie przez organy w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Należy przyjąć bowiem, że skarżący – zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy – wypełnił określone w nim przesłanki determinujące pozbawienie osoby zarejestrowanej w urzędzie pracy statusu bezrobotnego, tj. przerwał z własnej winy realizację ustalonego dla niego profilu pomocy - Indywidualnego Planu Działania (IPD). Skarżący był poinformowany o obowiązkach związanych z przystąpieniem do realizacji IPD oraz konsekwencjach ich nie wypełnienia, m.in. został pouczony o podstawie prawnej do pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej na skutek przerwania z własnej winy realizacji IPD, a także – w przypadku nie stawienia się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie - o takiej podstawie, jeżeli nie dokona w terminie do 7 dni powiadomienia urzędu o uzasadnionej przyczynie swojego niestawiennictwa.
W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił organom zatrudnienia w toku całego postępowania jakiejkolwiek przyczyny nie stawienia się w dniu 6 listopada 2014 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. z/s w D., która by mogła stanowić uzasadnienie dla nie przybycia w ww. dniu do Urzędu Pracy. Nie podając uzasadnionej przyczyny swojego niestawiennictwa w Urzędzie w dniu 6 listopada 2014 r. należy przyjąć, że skarżący nie wykazał, że przerwanie IPD nastąpiło bez jego winy. Należy w pełni zaaprobować stanowisko organu odwoławczego, który zwrócił uwagę, że na niezawiniony charakter przerwania realizacji działań w ramach IPD wskazywać może wyłącznie taka przyczyna, która stanowi niespodziewaną i nieprzewidywalną przez bezrobotnego obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą realizację takiej formy aktywizacji, niezależną od woli bezrobotnego. Nie może to być zatem dowolna przyczyna braku kontaktu z urzędem pracy, która w odczuciu i przekonaniu bezrobotnego jest uzasadniona. Podawana przez skarżącego w niniejszej sprawie chęć odwołania się do Wojewody nie stanowi uzasadnionego powodu niestawiennictwa skarżącego w Urzędzie Pracy.
Kontrolowane decyzje są zgodne z prawem także pod względem długości okresu, na który skarżący został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej, tj. 120 dni. Skarżący – starając się wykazać wadliwość przedmiotowych decyzji – wskazywał, że utrata statusu bezrobotnego w jego wypadku winna nastąpić na 180 dni. Twierdzenie takie jest niezasadne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że orzeczona w niniejszej sprawie utrata statusu bezrobotnego została dokonana w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy natomiast w uprzednio wydanej decyzji z dnia 10 lutego 2014 r. utrata statusu bezrobotnego nastąpiła na skutek innej kwalifikacji prawnej, tj. na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy. Z tego też powodu organ I instancji pozbawiając skarżącego statusu bezrobotnego w niniejszej sprawie i orzekając w przedmiocie okresu utraty przez niego statusu bezrobotnego, nie miał podstawy do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 7 w zw. pkt 3 lit. b/ ustawy i pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego na okres 180 dni, gdyż był to pierwszy przypadek, w którym skarżący "przerwał realizację IPD", natomiast pozbawienie go statusu bezrobotnego mocą decyzji z dnia 10 lutego 2014 r. dotyczyło innej sytuacji faktycznej, tj. "odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy".
Z kolei organ odwoławczy orzekał już w dacie obowiązywania art. 33 ust. 4h ustawy, który stanowi, że dla ustalenia okresu, na który następuje pozbawienie statusu bezrobotnego, uwzględniane są łącznie wszystkie odmowy, niepodjęcia oraz przerwania form aktywizacji, o których mowa w ust. 4 pkt 1a, 3, 3a, 7, 8, 11 i 12. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 24 lit. g/ ustawy z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 598) i wszedł w życie z dniem 27 maja 2014 r. Przepis ten zaostrza konsekwencje prawne nie wywiązywania się bezrobotnego z ciążących nań obowiązków, a zatem przyjąć należy, że nie powinien odnosić się do stanów faktycznych zaszłych przed wejściem jego w życie, tj. przed dniem 27 maja 2014 r., tym bardziej, że w ustawie nowelizującej brak jest uregulowania wskazującego na możliwość takiego stosowania art. 33 ust. 4h ustawy.
Z tego powodu fakt uprzedniej odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia przez skarżącego propozycji zatrudnienia (skutkujący wydaniem przez organ w dniu 10 lutego 2014 r. decyzji pozbawiającej skarżącego statusu bezrobotnego na okres 120 dni) nie mógł zostać uwzględniony w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy przy orzekaniu w zakresie ustalenia okresu utraty statusu bezrobotnego prowadząc do jego "wydłużenia" w oparciu o stosowany odpowiednio art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. b/ ustawy.
Organy nie naruszyły także przepisów postępowania w zakresie zarzucanej przez skarżącego odmowy udostępnienia mu akt sprawy. Skarżący na etapie odwołania od decyzji organu I instancji żądał przesłania mu akt sprawy celem przedstawienia – jak wskazywał - "uzasadnienia uzupełniającego". W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a), natomiast strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2).
Organ odwoławczy słusznie zatem wskazał, że w obowiązujących przepisach brak jest podstawy prawnej do przesyłania stronie akt sprawy, w tym uwierzytelnionych odpisów dokumentów, gdyż ich wydanie możliwe jest tylko w lokalu organu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.