Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 stycznia 2020 r. (nr (...)) Samorządowe Kolegium Odwoławcze– działając na podstawie art. 127 § 2 oraz § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz.2096 - dalej jako: "k.p.a.") - stwierdziło uchybienie terminu przez A.M. (dalej zwanego "stroną", "skarżącym") do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 września 2019 r. (nr (...)) w sprawie odmowy przyznania stronie świadczenia wychowawczego na dziecko – K.M..
Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza przekroczenie terminu odwoławczego od decyzji organu I instancji po jego upływie. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. W myśl natomiast art. 57 § 1 k.p.a. początkiem terminu liczonego w dniach, jest dzień następny po otrzymaniu decyzji, a upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.
Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa decyzja została doręczona skutecznie z zastosowaniem art. 44 k.p.a., tj. z upływem 14-dniowego terminu awizowania od 25 września 2019 r. (pierwsze awizowanie miało miejsce dnia 25 września 2019 r., a powtórnie dnia 3 października 2019 r.). Termin odwoławczy upływał zatem w sprawie z dniem 23 października 2019 r. Strona odwołanie złożyła osobiście dnia 5 grudnia 2019 r. w siedzibie Kolegium nie wskazując, że wnosi o przywrócenie terminu odwoławczego.
A.M. zaskarżył ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podnosząc zarzut naruszenia art. 5 Kodeksu cywilnego, jak również naruszenie zasad logiki i ogólnodostępnej wiedzy oraz oparcie na ułomnym przepisie, który w treści wskazuje, że niedoręczona korespondencja jest uważana jako doręczona, co – w ocenie skarżącego – jest nie do przyjęcia w Państwie Prawa i czego nie można uważać za skuteczne doręczenie i uchybienie terminu.
Wyjaśnił, że po wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 256/19), który uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 14 listopada 2018 r. (nr (...)), MOPR do tej pory nie wykonał wyroku i wydał decyzje sprzeczne z wyrokiem Sądu. Skarżący wskazał, że wiele razy był w MOPR i telefonicznie dopytywał się o decyzję w związku z wyrokiem. Kazano mu czekać i nie powiadomiono go, że decyzja została wysłana, a o wysyłce dowiedział się wtedy, gdy nastąpił zwrot korespondencji. Korespondencję tę wydano skarżącemu, który oświadczył, że będzie się odwoływał, jednakże pracownik MOPR - mając wiedzę o uchybieniu terminu i będąc zobowiązanym do pouczenia - nie pouczył skarżącego, że wraz z odwołaniem należy złożyć wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W jego ocenie uchybienie terminu i brak wniosku o jego przywrócenie nie było zawinieniem skarżącego a tylko celowym niedopełnieniem obowiązków pracownika MOPR, za co skarżący nie może ponosić odpowiedzialności i co w konsekwencji winno było zostać dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Mając to na uwadze skarżący wniósł o: 1/ przeprowadzenie dowodu zaskarżenia na zasadność udokumentowania art. 6 k.c. skargi; 2/ przywrócenie terminu do złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji MOPR ze względu na to, że uchybienie terminu nie było zawinieniem skarżącego tj. odwołującego a tylko, jak wykazano w zaskarżeniu, wynikiem celowego działania pracownika MPOR i ułomności przepisu o doręczeniach, wskazując, że skarżący nigdy nie otrzymał awiza dwukrotnie w drzwiach ani też w skrzynce i tym samym nie miał wiedzy o przesyłce, a był zainteresowany decyzją przyznającą zasiłki na córkę, gdyż dokonał należytej staranności w sprawie pytając się w MOPR czy została wydana decyzja; 3/ uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie odwołanie wg właściwości; 4/ dołączenie do akt sprawy akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt III SA/Gd 256/19, w tym wyroku z dnia 6 czerwca 2019 r. z uzasadnieniem, który do dnia dzisiejszego nie został wykonany, pomimo doręczenia osobistego przez skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, m.in. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. W zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, że narusza ono prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2020 r., które - działając m.in. na postawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. - stwierdziło uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 września 2019 r. (nr (...)) orzekającej o odmowie przyznania stronie świadczenia wychowawczego na dziecko – K.M..
Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu prowadzi do uznania, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest w takim przypadku - zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. - stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14 i sygn. akt I OSK 2411/14 oraz wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., sąd ten bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania lub czy – jak ma to miejsce w niniejszej prawie - doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Kolegium przyjęło, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia 18 września 2019 r. (nr (...)) została skarżącemu doręczona skutecznie z zastosowaniem art. 44 k.p.a. w dniu 9 października 2019 r. (przyjmując, że pierwsze awizowanie miało miejsce w dniu 25 września 2019 r., a powtórnie 3 października 2019 r.), a zatem 14-dniowy termin na wniesienie odwołania od tej decyzji upłynął z dniem 23 października 2019 r., natomiast skarżący odwołanie złożył osobiście w siedzibie Kolegium dopiero w dniu 5 grudnia 2019 r., nie wskazując przy tym, że wnosi o przywrócenie terminu odwoławczego.
Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się otwarta koperta, której treść potwierdza wskazane przez Kolegium powyżej daty awizowań przesyłki zawierającej decyzję z dnia 18 września 2019 r. o nr (...) (można w ten sposób zakładać, że chodzi w rzeczywistości o decyzję nr (...)), to jednak należy uznać, że ani koperta ani załączone do niej zwrotne potwierdzenie odbioru nie potwierdzają tego, że istotnie skarżącemu w sposób prawidłowy została doręczona przedmiotowa decyzja.
Okolicznością istotną dla rozpoczęcia biegu czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania jest bowiem ustalenie momentu, w którym decyzja została stronie ogłoszona albo doręczona. Przyjmuje się - zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie - że czternastodniowy termin wniesienia odwołania liczy się od dnia ogłoszenia lub od dnia doręczenia decyzji stronie w postaci i w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym, czyli zgodnie z przepisami art. 39-49 k.p.a., a w konsekwencji więc brak doręczenia decyzji - względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu traktujących o doręczeniu (rozdział 8 k.p.a.) - oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 753; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Katowicach z dnia 28 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2966/95).
W niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Kolegium uznało przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. Przepis ten stanowi, że:
§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
- 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
- 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
§ 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
§ 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.
§ 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z art. 44 k.p.a. wynika, iż skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Musi przy tym istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza i zawierać informacje o czynnościach i datach awizowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 820/16).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2017 r. (sygn. akt I OSK 886/16), o ile z przepisu art. 44 §1-3 k.p.a. nie wynika obowiązek umieszczania na kopercie przesyłki pocztowej miejsca pozostawienia awiza o tyle skonkretyzowanie przez ustawodawcę miejsc i kolejności ich zastosowania dla pozostawienia awiza wymaga uzyskania przez nadawcę przesyłki dowodu poprawności zastosowania art. 44 § 2 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie powinien dysponować, niebudzącymi wątpliwości, dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Z akt sprawy musi też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 572/12).
Z treści adnotacji doręczyciela na druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej doręczaną decyzję organu I instancji wynika, że pierwsze awizo pozostawiono w dniu 25 września 2019 r. w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, a także na kopercie brak jest natomiast wskazania, gdzie pozostawiono drugie awizo z dnia 3 października 2019 r. Opis sposobu doręczenia nie spełnia więc wymagań art. 44 § 2 k.p.a., uniemożliwia bowiem ocenę, czy regulacja art. 44 § 2 k.p.a. została prawidłowo zastosowana, z zachowaniem wymogów co do miejsca pozostawienia awiza o nadejściu przesyłki. W sytuacji gdy strona posiada skrzynkę oddawczą i kwestionuje otrzymanie awiza (skarżący stwierdził, że "nigdy nie otrzymał awiza dwukrotnie w drzwiach ani też w skrzynce i tym samym nie miał wiedzy o przesyłce"), to brak jest w istocie dowodu, że awizo to zostało w skrzynce złożone (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 30/19).
Mając to na uwadze należy uznać, że – wbrew stanowisku zajętemu przez Kolegium – brak jest podstaw do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 18 września 2019 r. (nr (...)) została skarżącemu skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a. ze skutkiem na dzień 9 października 2019 r. W okolicznościach sprawy przyjąć bowiem należy, dając wiarę twierdzeniom strony skarżącej, że przedmiotową decyzję faktycznie otrzymał w MOPR w dniu 22 listopada 2019 r., a zatem została mu ona w tym właśnie dniu doręczona w trybie art. 42 § 2 k.p.a. W konsekwencji więc uznać należy, że składając osobiście w siedzibie Kolegium w dniu 5 grudnia 2019 r. odwołanie od tej decyzji, uczynił to bez uchybienia terminu do jego wniesienia.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Kolegium dokonało błędnej oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie, czym naruszyło art. 80 w zw. z art. 44 oraz art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a., dlatego Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – uchylił zaskarżone postanowienie.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postepowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uczyni przedmiotem rozpoznania złożone przez stronę odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 września 2019 r. (nr (...)).