Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 364/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 7 sierpnia 2019 r., nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) – dalej jako "ustawa", Wójt Gminy po rozpoznaniu wniosku z dnia 21 marca 2019 r. odmówił przyznania H. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem A. M. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego, a także ze złożonego przez stronę oświadczenia o niepodejmowaniu zatrudnienia z uwagi na wychowywanie małoletnich dzieci wynika, że strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem i w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia. Jednakże z uwagi na treść art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, wobec okoliczności, że niepełnosprawność i znaczny stopień niepełnosprawności A. M. datuje się od 2 listopada 2012 r., tj. po ukończeniu 25. roku życia oraz wobec przyznania stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, należało odmówić wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. M. podniosła, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt. K 38/13. Strona wskazała nadto, że w świetle art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru korzystniejszego świadczenia. Intencją skarżącej jest wybór świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce świadczenia dotychczasowego.

Decyzją z dnia 14 stycznia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania H. M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na ustalony stan faktyczny, z którego wynikało, że wnioskodawczyni była zatrudniona na umowę o pracę tylko raz – w okresie od 18 listopada 1991 r. do 19 sierpnia 1992 r. Wnioskodawczyni że nie jest obecnie zarejestrowana w Urzędzie Pracy, a opiekę nad mężem sprawuje od 1 stycznia 2015 r. Podejmowała próby podjęcia pracy w okresie poprzedzającym podjęcie opieki nad mężem, lecz żaden zakład pracy nie chciał dać jej szansy z uwagi na brak wcześniejszego zatrudnienia, gdyż wychowywała małoletnie dzieci.

Kolegium wyjaśniło, że niepełnosprawność męża wnioskodawczyni powstała w listopadzie 2012 r., a jej jedyne zatrudnienie ustało 20 lat wcześniej, w związku z czym nie zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki ani przesłanka niepodejmowania zatrudnienia. Dla wnioskodawczyni nie było zatrudnienia z uwagi na brak doświadczenia zawodowego, nie rejestrowała się w Urzędzie Pracy, co oznacza, że nie poszukiwała pomocy w znalezieniu pracy ani nie poszukiwała możliwości podniesienia kwalifikacji zawodowych, chociażby poprzez uczestnictwo w kursach aktywizacji osób bezrobotnych.

Nie można zatem uznać, że w podjęciu zatrudnienia przeszkodziło jej podjęcie w styczniu 2015 r. opieki nad mężem, który uległ wypadkowi będącemu źródłem niepełnosprawności jeszcze w 2012 r. – podjęcie zatrudnienia było niemożliwe z uwagi na brak pracy dla wnioskodawczyni niemającej kwalifikacji zawodowych i doświadczenia zawodowego. Zdaniem Kolegium nie można także uznać, że obecnie, po 27 latach od zakończenia jedynego zatrudnienia w życiu, wnioskodawczyni podjęłaby pracę zarobkową, skoro już wcześniej nie chciano jej zatrudnić. Z tego względu sprawowanie opieki nad mężem nie jest przyczyną nieaktywności zawodowej wnioskodawczyni, która pozostawałaby nieaktywna także w sytuacji, gdyby nie sprawowała tej opieki. Brak jest zatem związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej a sprawowaną przez stronę opieką nad mężem.

Kolegium wskazało nadto, że skutkiem odnoszącego się do art. 17 ust. 1b ustawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie jest ani uchylenie ww. przepisu ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.

Nadto art. 27 ust. 5 ustawy jest wyłącznie normą kolizyjną mającą zastosowanie w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń wymienionych w tym przepisie. Skoro strona nie spełnia przesłanki pozytywnej określonej w art. 17 ust. 1 ustawy, a występuje przesłanka negatywna ujęta w art. 17 ust. 1b ustawy, tym samym stronie nie może przysługiwać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zatem nie dochodzi do zbiegu prawa do świadczeń opiekuńczych i zastosowania art. 27 ust. 5 ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję H. M. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. 1. zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;
2. 2. błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,
3. 3. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącą nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami koniczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca odwołała się do skutków wynikających z faktu wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., a nadto do poglądów wyrażanych w analogicznych sprawach przez sądy administracyjne. Skarżąca dodała, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania różnych świadczeń z pomocy społecznej otrzymuje świadczenie mniej korzystne. Nadto skarżąca wskazała, że wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zaś opieka sprawowana przez skarżącą nad mężem uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) - dalej także jako "ustawa", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu 21 marca 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Mąż skarżącej (ur. w 1972 r.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 1 czerwca 2016 r. Z orzeczenia tego wynika, że niepełnosprawność oraz ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 2 listopada 2012 r. oraz że mąż skarżącej wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do spełnienia przez skarżącą przesłanki pozytywnej warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 1 ustawy stwierdzić należy, że jedynie organ odwoławczy przyjął w uzasadnieniu wydanej decyzji, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę. Organ odwoławczy wskazał na zatrudnienie skarżącej jedynie w latach 1991-1992. Zdaniem Kolegium, wobec braku możliwości zatrudnienia związanym z brakiem doświadczenia zawodowego oraz braku poszukiwania pomocy w znalezieniu pracy i możliwości podniesienia kwalifikacji zawodowych, przyczyną nieaktywności zawodowej skarżącej nie jest sprawowanie opieki nad mężem, gdyż pozostawałaby ona nieaktywna zawodowo także w sytuacji, gdyby nie sprawowała tej opieki. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego w powyższym zakresie nie może być uznane za prawidłowe. Wbrew przekonaniu organu fakt, że skarżąca od 1992 r. nie była nigdzie zatrudniona, nie może być uznany za rozstrzygający o braku związku pomiędzy sprawowaną aktualnie przez skarżącą opieką a niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia. Wyraźnego podkreślenia wymaga bowiem, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. W przedmiotowej sprawie H. M. złożyła zaś wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w marcu 2019 r.

Podnieść należy, że sam fakt rozwiązania w 1992 r. umowy o pracę zawartej przez skarżącą nie przekreśla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy, a w realiach niniejszej sprawy nie sposób wykluczyć, iż niepodejmowanie aktualnie zatrudnienia przez skarżącą jest spowodowane właśnie koniecznością objęcia niepełnosprawnego męża wymaganą opieką.

Zdaniem Sądu Kolegium z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. pominęło ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego ze skarżącą w dniu 7 sierpnia 2019 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad wnioskował o udzielenie pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego. Z dokumentu tego wynika, że skarżąca niewątpliwie opiekuje się mężem. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ pierwszej instancji odnosząc się do zebranego w sprawie materiału dowodowego nie miał wątpliwości, że skarżąca sprawuje opiekę nad mężem, który nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji i w związku z tą opieką nie podejmuje zatrudnienia. Okoliczność, że mąż skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby została z kolei potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ, to jest Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w orzeczeniu z dnia 1 czerwca 2016 r., który zaliczył go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt. 21 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

Dodatkowo wskazać należy, że - jak wynika z wcześniejszych decyzji przyznających skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego - skarżąca nieprzerwanie od dnia 1 stycznia 2015 r. do 31 października 2019 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem.

Organ odwoławczy, naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., pominął fakt, że decyzje przyznające specjalny zasiłek opiekuńczy dotyczyły świadczenia, dla którego przyznania kwestia związku między sprawowaniem opieki a zaniechaniem podjęcia zatrudnienia musiała być spełniona. Zgodnie bowiem z art. 16a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanki uzyskania tego prawa są tożsame w omawianym zakresie z przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określonymi art. 17 ust. 1 ustawy - nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Ponadto organ odwoławczy, powołując się dopiero w swojej decyzji na brak związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy a koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu mężowi, uniemożliwił skarżącej odniesienie się do tej kwestii w toku postępowania administracyjnego. Skoro bowiem decyzja organu I instancji nie kwestionowała związku między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia, skarżąca nie miała powodów, dla których miałaby przedstawiać w postępowaniu odwoławczym jakiekolwiek argumenty dotyczące tej okoliczności.

W ocenie Sądu skarżąca niewątpliwie sprawuje nad niepełnosprawnym mężem stałą opiekę, której szeroki zakres wynika wprost z ustaleń poczynionych w toku rodzinnego wywiadu środowiskowego. W tej sytuacji trudności związane ze znalezieniem przez skarżącą zatrudnienia, na które niewątpliwie mają wpływ takie okoliczności, jak brak doświadczenia i kwalifikacji zawodowych, nie mogą oznaczać, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką nad mężem. Zdaniem Sądu przyjąć bowiem należy, że nawet w przypadku posiadania wymaganego doświadczenia i kwalifikacji zawodowych skarżąca, wobec konieczności sprawowania stałej opieki na mężem, nie mogłaby podjęć zatrudnienia.

Zważyć nadto należy, że przy wydawaniu decyzji przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy organ I instancji nie miał wątpliwości co do istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją albo niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, mimo istnienia okoliczności zarówno ustania zatrudnienia w 1992 r., jak i złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w styczniu 2015 r., a więc po dacie powstania niepełnosprawności. Działanie zatem organu odwoławczego, który obecnie w związku z ww. okolicznościami odmawia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, niewątpliwie narusza zasadę jednolitej praktyki, a tym samym wyrażoną w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. ogólną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego – od pozytywnego do negatywnego rozstrzygnięcia - bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli.

Stan faktyczny stwierdzony w przedmiotowym postępowaniu, jak również będący podstawą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostaje niezmieniony, albowiem skarżąca nie pozostaje w zatrudnieniu w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.

Pamiętać należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie rekompensaty utraty dochodów osobom, które podjęły się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z powodu swojej niepełnosprawności. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym przypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z opieki nad swoimi niepełnosprawnymi obywatelami.

Sąd miał też na względzie, że stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Przy rozważaniu kwestii, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jej opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104).

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ ze wskazanego orzeczenia nie wynika, aby niepełnosprawność męża skarżącej powstała w okresach jego życia wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji ww. wyroku z dnia 21 października 2014 r. orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).

Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1079/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po rozstrzygnięciu wyżej omówionych problemów rozważyć należało kwestię, czy przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego wykluczało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Taki pogląd wyraził organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia odniosło się do tej kwestii w ten sposób, że uznało, iż wobec nie zaistnienia przesłanki pozytywnej i zaistnienia przesłanki negatywnej, nie zachodzi sytuacja zbiegu uprawnień do obu wskazanych świadczeń.

Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Jednak przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1. 1) świadczenia rodzicielskiego lub
2. 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
3. 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
4. 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
5. 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
6. - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W ocenie Sądu w realiach rozpatrywanej sprawy naruszone zostało prawo skarżącej do skutecznego dokonania wyboru świadczenia.

Fakt ustalenia skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest sytuacją nieodwracalną. W świetle art. 27 ust. 5 ustawy, regulującego kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń, w przypadku wyboru przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien być potraktowany przez organy orzekające jako skorzystanie z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, to jest świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z prawa wyboru skorzystać.

W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. W grę może wchodzić np. jednoczesne (tego samego dnia) uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego wsparcia z tytułu rezygnacji albo niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Po stronie organu leży zaś podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich.

Organ I instancji obowiązkom tym nie sprostał, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło tego uchybienia, mimo postawionych w tej materii zarzutów w odwołaniu. Podkreślić należy, że już wobec złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jej wola co do rezygnacji ze świadczenia mniej korzystnego, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy, winna być odczytana jednoznacznie. Potwierdzeniem powyższego jest wniosek skarżącej zawarty w punkcie 2. wniosku, w którym wnosi ona, w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z uzasadnienia wniosku wynika jednoznacznie, że skarżąca ma świadomość, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń, przysługuje jej tylko jedno wybrane świadczenie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku skarżącej z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu, w tym pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uwzględnił skargę.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).