Uzasadnienie
Rada Miasta podjęła w dniu 1 lutego 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie odpłatności za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w przewozach pasażerskich na terenie Miasta. Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst: jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506) – dalej jako: "u.s.g.", art. 50a ust. 1 i art. 50b ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2016), art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 - Prawo przewozowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1983) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2018 ze zm.).
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 kwietnia 2019 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości.
W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że powyższa uchwała została mu przekazana przez Regionalną Izbę Obrachunkową w dniu 6 marca 2019 r.
Zdaniem Wojewody w treści uchwały nie ustalono prawidłowo cen biletów za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w przewozach pasażerskich na terenie Miasta. W § 1 uchwały ustalono słownik pojęć odnoszący się do poszczególnych rodzajów biletów. Zdefiniowano bilet jednorazowego przejazdu, bilet 30-dniowy imienny na jedną linię, bilet 15-dniowy imienny na jedną linię, bilet 30-dniowy imienny na wszystkie linie, bilet 15-dniowy imienny na wszystkie linie, bilet 30-dniowy na okaziciela na wszystkie linie, bilet 15-dniowy na okaziciela na wszystkie linie, bilet semestralny 5 miesięczny imienny na jedną linię, bilet semestralny 5 miesięczny na wszystkie linie.
Natomiast w § 2 tej uchwały ustalono "ceny biletów jednorazowych i miesięcznych", zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały. W uchwale brak jest definicji pojęcia "bilet miesięczny", brak jest także ustalenia ceny dla takiego biletu w załączniku. Oznacza to, że Rada Miasta nie ustaliła ceny biletu miesięcznego, mimo zawartego zapisu w § 2 tej uchwały. Z uzasadnienia do uchwały wynika, że Rada w 2016 r. zmieniła charakter biletów okresowych, zamieniając bilety miesięczne w bilety 30-dniowe, co potwierdza nieprawidłowość zapisów uchwały, która w dodatku stanowi akt prawa miejscowego i winna zawierać przepisy zrozumiałe dla jej adresatów.
Ponadto w § 1 punkcie 9 uchwały zawarto definicję pojęcia "bilet semestralny 5 miesięczny na wszystkie linie", zgodnie z którą bilet ten jest biletem na okaziciela. W załączniku nr 1, stanowiącym ustalenie cen na wskazane bilety, ustalono cenę za bilet semestralny 5 miesięczny na wszystkie linie, lecz wyłącznie imienny, podczas gdy taki rodzaj biletu w § 1 uchwały nie występuje. W § 4 uchwały ustalono krąg osób uprawnionych do korzystania z przejazdów bezpłatnych, w § 5 krąg uprawnionych do korzystania z przejazdów z ulgą 50%, zaś w § 6 z ulgą 75%.
Natomiast w § 7 ust. 1 został zawarty zapis: "do korzystania z biletów jednorazowych, miesięcznych i 30 dniowych z ulgą 50% uprawnione są odpowiednio osoby wymienione w § 4". Z zapisu tego wynika nakaz odpowiedniego stosowania uprawnienia do ulg do kręgu osób wymienionych w § 4, udzielając im na wymienione (nieznane załącznikowi nr 1 do uchwały) bilety: jednorazowy, miesięczny, 30 dniowy, ulg w wysokości 50 %, mimo że są one uprawnione do bezpłatnego korzystania z przejazdów, co wynika właśnie z przepisu § 4, do którego znajduje się odniesienie w § 7 uchwały. Wewnętrzna sprzeczność powoduje niewypełnienie norm prawnych stanowiących podstawę do podjęcia uchwały.
Nadto § 7 ust. 2 stanowi powtórzenie zapisu z § 6 ust. 2 uchwały, bowiem § 6 ust. 2 stanowi, że ulga obowiązuje wyłącznie przy zakupie biletu jednorazowego przejazdu, zaś § 7 ust. 2 - że do korzystania z biletów jednorazowych z ulgą 75% uprawnione są odpowiednio osoby wymienione w § 6 uchwały, czyli osoby, którym przysługuje ulga 75% przy zakupie biletu jednorazowego przejazdu. Zupełnie niezrozumiałe jest w § 7 ust. 2 odesłanie do osób uprawnionych "odpowiednio", wymienionych w § 6 uchwały. Organ nadzoru wskazał nadto na nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie nowych cen, zwracając uwagę na niestaranność przy formułowaniu tego przepisu oraz niekonsekwencję posługiwania się określeniami: bilet "30 dniowy" lub "30- dniowy", "5 miesięczny" lub "5-miesięczny" w treści całej uchwały oraz załącznika. Mając powyższe na względzie, z uwagi na niezgodność treści uchwały z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miasto wniosła o uchylenie go w całości. Zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 u.s.g. przez złamanie zakazu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 30 dni od daty doręczenia uchwały będącej przedmiotem kontroli, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, art. 50a ustawy o publicznym transporcie zbiorowym przez naruszenie kompetencji Rady Miasta i art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. przez pominięcie czynności zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, co miało wpływ na rozstrzygnięcie. Wyjaśniono, że stosownie do art. 90 ust. 1 u.s.g. Burmistrz Miasta przesłał Wojewodzie uchwałę z dnia 1 lutego 2019 r. w terminie 7 dni od daty jej podjęcia wraz z wnioskiem o jej publikację, zaś Wojewoda dokonał publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa dnia 6 marca 2019 r. pod poz. [...].
Termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. upłynął zatem z dniem 7 marca 2019 r., tj. z upływem 30 dni od daty przesłania Wojewodzie przedmiotowej uchwały.
Skarżąca zakwestionowała twierdzenie Wojewody, że uchwałę otrzymał dnia 6 marca 2019 r. Wobec faktu publikacji tej uchwały tego samego dnia w Dzienniku Urzędowym Województwa, Wojewoda musiał otrzymać jej treść przed publikacją. Przed publikacją Wojewoda jest zobowiązany do wykonania czynności nadzorczych, by nie dopuścić do publikacji i ewentualnego wejścia w życie przepisów niezgodnych z porządkiem prawnym. Jeżeli Wojewoda dokonuje publikacji to oznacza, że nie ma on zastrzeżeń do zgodności z prawem publikowanego aktu. A zatem, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda w sposób istotny naruszył prawo przez uchybienie treści art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g. i nieuprawnione wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 30 dni od daty otrzymania uchwały będącej przedmiotem tego rozstrzygnięcia, co predestynuje ten akt do eliminacji z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącej po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru traci prawo do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego; po tym terminie może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarżąca wskazała nadto, że sprzeczność z prawem, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., winna mieć charakter istotny. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wymienił art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jako przepis, który treścią aktu normatywnego Gminy został naruszony. Zdaniem skarżącej w przypadku - uznanego przez Wojewodę jako nieprawidłowe - ustalenia ceny biletów jednorazowych i miesięcznych można jedynie twierdzić o niezręczności redakcyjnej lub językowej konstrukcji tego przepisu, albowiem wysokość poszczególnych kategorii biletów wskazuje załącznik nr 1 do uchwały, który dokładnie odzwierciedla kategorie biletów wymienionych w § 1 uchwały, także z uwzględnieniem wymienionych w uchwale ulg.
Tym samym nie może wprowadzać w błąd adresatów uchwały, którzy - by ustalić właściwą wysokość opłaty ponoszonej za przejazd - winni odwołać się do załącznika nr 1 do uchwały w związku z jej § 1 a nie jej § 2 będącego normą odsyłającą. Podobnie nieuzasadnione są uwagi do treści załącznika w związku z określeniem biletu semestralnego 5-ciomiesięcznego na wszystkie linie w § 1 uchwały. Określenie biletu jako biletu na okaziciela w definicji powoduje, że nie może to być bilet imienny lecz będzie wydawany jako bilet na okaziciela w cenie oznaczonej w punktach 18. i 19. załącznika do uchwały. Tego rodzaju niekonsekwencja nie może być poczytywana za naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa, w szczególności istotne naruszenie, albowiem żaden przepis prawa powszechnego nie kategoryzuje biletów w komunikacji miejskiej w zależności od czasu i obszaru jego ważności. Poprawne odczytanie kwestionowanego § 7 uchwały wskazuje, że odpowiednie zastosowanie § 4 uchwały odnosi się do posiadania przez osobę uprawnioną prawa do ulgi stosownego dokumentu tę ulgę potwierdzającego.
Nie oznacza kwestionowania uprawnienia do przejazdów bezpłatnych osób wyraźnie wymienionych w § 4 uchwały. Można więc jedynie twierdzić o redakcyjnej niezręczności zapisu, a nie o jego sprzeczności z prawem. Odnosząc się do zarzutu powtórzenia zasady § 6 w treści § 7 ust. 3 uchwały skarżąca wskazała, że jest to błąd redakcyjny.
Wojewoda podejmując czynności nadzorcze i wszczynając postępowanie w sprawie nieważności uchwały jest zobligowany do zawiadomienia o tej czynności organu, którego czynność nadzorcza dotyczy, co wynika z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania pozbawił możliwości uczestnictwa organu gminy w postępowaniu nadzorczym i ewentualnego naprawienia niezręczności redakcyjnych czy terminologicznych w treści uchwały przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Dając Radzie Miasta możliwość wprowadzenia redakcyjnych poprawek do uchwały w tym trybie można było uniknąć konsekwencji w postaci sporu oraz zawieszenia stosowania uchwały. Swoim postępowaniem Wojewoda naruszył więc stosowane odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego- art. 6, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12.
W podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda poza podstawą kompetencyjną nie wskazał na żadną inną normę prawną, w szczególności normę naruszoną, co jest istotnym błędem tego rozstrzygnięcia. Zasady poprawności redakcyjnej i merytorycznej aktów administracyjnych, w tym rozstrzygnięć nadzorczych wojewody podlegają ocenie z punktu widzenia norm kodeksu postępowania administracyjnego w związku z brzmieniem art. 91 ust. 5 u.s.g. Do oceny poprawności rozstrzygnięcia nadzorczego należy stosować art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga podania podstawy prawnej z uwzględnieniem przepisu naruszonego treścią kontrolowanego aktu prawnego i podania uzasadnienia prawnego. Zaniechanie wykazania istnienia sprzeczności aktu kontrolowanego z prawem powoduje prawną ułomność takiego rozstrzygnięcia, a także stanowi istotne naruszenie prawa procesowego, albowiem ogranicza skarżącej podjęcie czynności obronnych w granicach skargi wymienionej w art. 98 ust. 1 u.s.g. Organ bowiem nie wie, na czym polega istotne naruszenie prawa wskazane przez organ nadzoru i nie może stosownie reagować.
Wymieniony przez Wojewodę art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest przepisem kompetencyjnym, upoważniającym radę gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo określenia sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Takim samym przepisem jest przepis art. 50a ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który jest przepisem szczególnym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że uchwała ustanawiająca ceny za przejazdy musi być skonstruowana prawidłowo i w zgodzie z przepisami prawa. Organ nadzoru podał, że datą 7 lutego 2019 r. zostało opatrzone pismo przewodnie do uchwał Rady Miasta, które zostały przesłane do organów nadzoru. Pismo to wraz z uchwałami w nim wymienionymi - w punktach od 1 do 12 - zostało doręczone Wojewodzie w dniu 11 lutego 2019 r. Wśród wymienionych uchwał przesłanych Wojewodzie celem podjęcia czynności nadzorczych nie było kwestionowanej uchwały. Zgodnie z treścią tego pisma oraz stanem faktycznym uchwała ta została przesłana do Regionalnej Izby Obrachunkowej. W piśmie wskazano, że "poniższe uchwały zostały przekazane Regionalnej Izbie Obrachunkowej", a przekazane zostały uchwały nr [...], uchwała [...] oraz [...].
Jednocześnie w dniu 7 lutego 2019 r. na skrzynkę odbiorczą Elektronicznego Dziennika Urzędowego (a nie na urzędową skrzynkę podawczą Urzędu Wojewódzkiego) został przesłany wniosek o ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym aktu normatywnego/innego aktu prawnego, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. W tej formie na skrzynkę elektronicznego dziennika urzędowego zostało przesłanych 6 uchwał, z zaznaczeniem, że są one przekazywane "celem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym". Wśród tak przesłanych uchwał była uchwała nr [...], która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 6 marca 2019 r. poz. [...].
Burmistrz w trybie art. 91 u.s.g. nie przekazał Wojewodzie uchwały nr [...] celem sprawowania nadzoru. Czynności nadzorcze zostały podjęte po przekazaniu Wojewodzie - jako organowi właściwemu do dokonania oceny zgodności z prawem uchwały - przez Regionalną Izbę Obrachunkową, co nastąpiło w dniu 6 marca 2019 r. Przesłanie uchwały na skrzynkę odbiorczą Elektronicznego Dziennika Urzędowego nie jest wykonaniem obowiązku przedłożenia uchwały Wojewodzie w trybie art. 91 u.s.g.
Organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 650, 1118 i 1629), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zgodnie zaś z art. 392 k.p.a. w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Przepisu art. 391 nie stosuje się.
Z powyższego wynika, że doręczenie uchwał w trybie art. 91 u.s.g. winno nastąpić w zgodzie z przepisami art. 39 lub 392 k.p.a. Takim doręczeniem nie jest przesłanie pliku na skrzynkę elektronicznego dziennika urzędowego. Nie jest to doręczenie, o którym stanowi k.p.a. i nie może wywołać skutków przewidzianych w art. 90 i 91 u.s.g. Odmienna wykładnia wskazanych przepisów prowadziłyby do wniosku, że dla organu nadzoru bieg terminu na wydanie rozstrzygnięcia biegnie od chwili, gdy organ nadzoru może zapoznać się treścią aktu prawnego danej jednostki samorządu terytorialnego. Taka wykładnia może prowadzić także do nieprawidłowego wniosku, że doręczeniem uchwały organowi nadzoru jest np. umieszczenie danego aktu na stronie internetowej biuletynu informacji publicznej, prowadzonej przez daną jednostkę samorządu terytorialnego.
Odmienna wykładnia wskazanych przepisów o samorządzie gminnym prowadziłaby do wniosku, że przedłożone Wojewodzie uchwały na skrzynkę elektronicznego dziennika urzędowego mogą być spod nadzoru wycofywane. W tym zakresie Wojewoda powołał się na tabelę załączoną do odpowiedzi na skargę, z której wynika, że akty normatywne przesyłane przez Gminę Miasto Wojewodzie do publikacji były z tej publikacji wycofywane.
W świetle art. 86 u.s.g. bezpodstawne są twierdzenia, że jeżeli Wojewoda dokonuje publikacji to oznacza, że nie ma zastrzeżeń do zgodności z prawem publikowanego aktu, albowiem Wojewoda ma obowiązek publikacji aktu normatywnego, a obowiązek ten wynika wprost z art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, z którego wynika, że akty normatywne ogłasza się niezwłocznie.
Zdaniem Wojewody brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu niniejszego postępowania nadzorczego nie pozbawił strony skarżącej możliwości uczestniczenia w postępowaniu i nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można twierdzić, że brak zawiadomienia miał jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Od podjęcia zaskarżonej uchwały nie została w niej dokonana żadna zmiana. Uznając za chybiony zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda podniósł, że w art. 91 ust. 3 ustawa o samorządzie gminnym zawiera własną szczególną regulację, zgodnie z którą rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia wymogi określone tym przepisem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem kontroli sądowej mogą być akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 90 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.506), wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.
Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust.3).
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust.4).
W pierwszej kolejności rozstrzygnąć należało, czy Wojewoda mógł wydać kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze, bowiem skarżąca wskazywała, że rozstrzygnięcie to wydane zostało po upływie 30 dni od doręczenia uchwały organowi nadzoru.
W dniu 7 lutego 2019 r. na skrzynkę odbiorczą Elektronicznego Dziennika Urzędowego, nie zaś na urzędową skrzynkę podawczą Urzędu Wojewódzkiego, wysłano wniosek (wraz z uchwałami) o ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym sześciu uchwał, w tym uchwały nr [...], w celu ogłoszenia ich w tymże dzienniku.
Jednocześnie datą 7 lutego 2019 r. zostało opatrzone pismo przewodnie do uchwał Rady Miasta, które zostały przesłane do organów nadzoru. W piśmie tym, w punktach od 1 do 12, zostały wymienione uchwały, przesłane Wojewodzie, które dołączono do tego pisma. Wśród wymienionych uchwał przesłanych Wojewodzie nie było kwestionowanej uchwały. Natomiast w dalszej części pisma poinformowano, że m.in. uchwała [...] została przesłana do Regionalnej Izby Obrachunkowej. Pismo to (opatrzone datą 7 lutego 2019 r.) w dniu 11 lutego 2019 r. zostało doręczone Wojewodzie.
Wynika z powyższego, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nr [...] nie została doręczona w dniu 11 lutego 2019 r. Wojewodzie jako organowi nadzoru, a przesłana Regionalnej Izbie Obrachunkowej. Uchwała nr [...] została przekazana Wojewodzie w dniu 6 marca 2019 r. przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Tego samego dnia została opublikowana.
Wskazać w tym miejscu w związku z powyższym należy, że zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. 2017, poz. 1523), akty normatywne i inne akty prawne podlegające ogłoszeniu ogłasza się w formie dokumentu elektronicznego (...), chyba że ustawa stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 3 tej ustawy akty normatywne ogłasza się niezwłocznie.
Podstawą do ogłoszenia aktu normatywnego lub innego aktu prawnego jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez upoważniony do wydania aktu organ (art. 15 ust.1 w/w ustawy).
Z przepisów przywołanej ustawy wynika, że organ odpowiedzialny za wydawanie wojewódzkiego dziennika urzędowego, czyli wojewoda, musi otrzymać, w celu niezwłocznego ogłoszenia – akt normatywny w specjalnej formie – w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
W takiej właśnie formie przesłano przedmiotową uchwałę na skrzynkę odbiorczą Elektronicznego Dziennika Urzędowego (niekwestionowane).
Wynika z powyższego, że uchwała nr [...] w dniu 7 lutego 2019 r. została jedynie przesłana, w odpowiednim formacie (zgodnie z przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...)), na elektroniczną skrzynkę podawczą dziennika urzędowego, celem jej ogłoszenia. Nie było to jednak doręczenie na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu Wojewódzkiego, dokonane w trybie art. 392 k.p.a. W myśl tego przepisu, w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Przepisu art. 391 nie stosuje się.
Przesłania uchwały w celu jej publikacji nie można uznać za jej doręczenie, dokonane na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała nie została doręczona Wojewodzie, jako organowi nadzoru, w dniu 11 lutego 2019 r. W tym dniu poinformowano jedynie Wojewodę o jej przesłaniu do Regionalnej Izby Obrachunkowej.
W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że Wojewoda wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze po upływie terminu określonego art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Jednak, mimo nie podzielenia tego zarzutu skargi, skarga została uwzględniona.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 1 lutego 2019 r.
Z porównania treści art. 91 ust. 1 zd. 1 oraz art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że ustawa ta wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy - istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Przesłanki te nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.
Rozgraniczenie kategorii wad uchwał (zarządzeń organów gminy) na istotne i nieistotne naruszenie prawa ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność takich aktów. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do istotnych naruszeń prawa należy podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, powtórzenia w akcie prawa miejscowego treści przepisów ustawowych.
Zauważyć należy, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu.
W niniejszej sprawie Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał, że postanowienia kwestionowanej przez niego uchwały są "niezgodne" z art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
Przepis art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 827) stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Jak wynika z przywołanego powyżej art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.
Prawidłowe sporządzenie uzasadnienia aktu nadzoru umożliwia sądową kontrolę czynności aktu nadzoru i jest warunkiem uznania tego aktu za zgodny z prawem. Nie można bowiem zapominać, że przedmiotem kontroli Sądu w przypadku wniesienia skargi na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., jest przede wszystkim legalność aktu nadzoru, co oznacza, że sąd dokonuje oceny, czy akt ten, z uwagi na jego treść, szczególnie argumentację zawartą w uzasadnieniu, może pozostać w obrocie prawnym.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie, lecz nie odpowiada ono wymogom art. 91 ust. 3 u.s.g.
W rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru, obok powołania art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien powołać przepisy, z którymi kwestionowana uchwała jest niezgodna i wykazać naruszenie prawa, wskazując na wykładnię przepisu prawa i jego właściwe zastosowanie.
Tymczasem Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego aktu w istocie nie wykazał, na czym miałaby polegać sprzeczność – i to istotna – postanowień zakwestionowanej uchwały z prawem, szczególnie ze wskazanym art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Podkreślenia wymaga, że przepis ten jest przepisem kompetencyjnym i wraz z art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy określa kompetencje organów jednostek samorządowych w zakresie wyboru sposobu i form gospodarki komunalnej oraz w zakresie kształtowania cen.
Swoje stanowisko o wadliwości uchwały organ nadzoru oparł na stwierdzonych – bardzo ogólnie rzecz ujmując - niekonsekwencjach w terminologii tego aktu. Nie sposób jednak podzielić stanowiska, że stanowi to naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, który jako przepis kompetencyjny określa, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ich ustalania w kwestiach dotyczących usług komunalnych i korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Organ nadzoru uchylił się od analizy naruszenia przepisów prawa i odniesienia ich do stanu niniejszej sprawy. Zaznaczyć należy, że przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem dociekań. Organ nadzoru powinien wskazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w akcie organu gminy. Organ nadzoru powinien także zawrzeć w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wywód dotyczący rodzaju naruszenia prawa. Tego elementu w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nie tylko zabrakło, lecz organ nadzoru nawet nie zarzucił zakwestionowanej uchwale istotnego naruszenia prawa, a tylko jej "niezgodność" z podanym przez siebie przepisem.
Wskazać też należy, że w niniejszej sprawie organ nadzoru stwierdził nieważność całej uchwały. W takim przypadku uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia powinno wskazywać na sprzeczność z prawem w istotnym zakresie wszystkich, a nie tylko niektórych postanowień uchwały. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru wyraźnie wskazał, że niektóre z postanowień uchwały nie budzą jego zastrzeżeń.
W tej sytuacji organ nadzoru, w ocenie Sądu, nie wykazał, z jakich przyczyn uznał, że wskazywane przez niego wady uchwały nr [...] należy uznać za istotne naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności, i to w całości.
W ocenie Sądu nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Wskazywane przez organ nadzoru, niekwestionowane uchybienia oraz niekonsekwencje redakcyjne i terminologiczne uchwały mogły być – i powinny być - usunięte przez właściwy organ. Wojewoda nie zawiadomił jednak organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, co mogło mieć w realiach rozpoznawanej sprawy wpływ na jego wynik.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.