Uzasadnienie
W dniu 26 kwietnia 2019 r. H. S. (zwana dalej "stroną"" lub "skarżącą") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. R., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 6 września 2017 r. Z treści orzeczenia wynika, że niepełnosprawność matki strony istnieje od 68-go roku życia.
Decyzją z dnia 21 maja 2019 r. organ odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 16 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy decyzją z dnia 8 października 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej powoływanej jako "k.p.a."), art. 17, art. 20, art. 23 ust. 1-4, ust. 4aa, 5a-5c, art. 24, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - dalej powoływanej jako "u.ś.r."), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. 2017 r., poz. 1466), odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej dokumentacji wynika, że ostatnie zatrudnienie strony ustało w 2015 r. z powodu likwidacji stanowiska pracy, co nie wskazuje na rezygnację z pracy z powodu opieki nad niepełnosprawną matką. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki strony zostało wydane w późniejszym czasie - dnia 6 września 2017 r. Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, synem i matką, która jest wdową i która wcześniej zamieszkiwała w pobliskiej miejscowości ale - jak twierdzi - w związku z postępującą chorobą koniecznością było wspólne zamieszkanie. Oświadczyła również, że nie podejmuje zatrudnienia w związku z całodobową opieką nad matką. M. R. jest sprawna ruchowo, jednak potrzebuje pomocy przy higienie osobistej. Sama się ubiera, ale potrzebne jest wyszukanie ubrań. Spożywa samodzielnie posiłki jednak potrzebuje pomocy przy ich przygotowywaniu. Bezsprzeczne jest to, że matka strony wymaga stałej opieki osób trzecich.
Jej stan zdrowia, jak i stopień niepełnosprawności uniemożliwiają w pełni samodzielne funkcjonowanie, a co za tym idzie zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych związanych z przygotowaniem dań, podaniem leków, zapewnianie czystości, kontrole lekarskie. Strona sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną matką.
Na mocy art. 17 ust 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W związku z tym, że niepełnosprawność matki strony powstała od 68-roku życia, nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wprawdzie wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, niemniej jednak w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.
Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zmiana stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, zaś działania legislacyjne eliminujące stan niekonstytucyjności zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej, nie zostały dotychczas podjęte.
Ponadto organ zauważył, że stosownie do treści art. 17 ust. 5 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna. W związku z tym, że strona uprawniona jest do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 czerwca 2017 r. świadczenie pielęgnacyjne również nie przysługuje.
H. S. odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, kwestionując zastosowanie przez organ art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za przepis niezgodny z Konstytucją oraz podnosząc, że w przypadku zbiegu uprawnień, to strona uprawniona decyduje które, będzie z nich pobierane (art. 27 ust. 5 u.ś.r.).
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 stycznia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że strona mieści się w kręgu osób uprawnionych wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Matka strony urodzona w 1937 r. jest stanu wolnego, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Z orzeczenia wynika, że jej niepełnosprawność istnieje od 68-roku życia. W świetle zebranego materiału dowodowego strona będąca osobą aktywną zawodowo do czerwca 2013 r., nie jest w stanie podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. W tej sprawie nie ma wątpliwości co do istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez stronę opieką a brakiem jej aktywności zawodowej.
Dalej zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W punkcie 8 uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał jednak skutki tego wyroku: "Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie «prawa» do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Ze względu na nadal obowiązującą regulację art. 17 ust. 1b u.ś.r. i wyjaśnienia Trybunału Konstytucyjnego, co do skutków wyroku dotyczącego tego przepisu, należy uznać, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a niespełnienie przesłanek w nim zawartych skutkuje odmową przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1/ świadczenia rodzicielskiego lub 2/ świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3/ specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4/ dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5/ zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Cytowany przepis jest wyłącznie normą kolizyjną mającą zastosowanie w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń wymienionych w tym przepisie. W realiach niniejszej sprawy art. 27 ust. 5 u.ś.r. miałby zastosowanie tylko wtedy, gdyby ziściły się warunki do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym przysługuje jej przyznany uprzednio specjalny zasiłek opiekuńczy. Jak jednak wynika z okoliczności sprawy występuje przesłanka negatywna ujęta w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Tym samym nie może jej przysługiwać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem nie dochodzi do zbiegu prawa do świadczeń opiekuńczych i zastosowania art. 27 ust. 5 u.ś.r. Brak możliwości prawnej wyboru świadczenia skutkuje przyjęciem, że posiadane przez stronę prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przesądza o ziszczeniu się kolejnej przesłanki negatywnej nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.
H. S. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji czego utrzymana została w mocy decyzja odmowna organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu podniesiono, że kryterium wieku nie jest przesłanką determinującą prawo do uzyskania żądanego świadczenia. Orzekając o uprawnieniu do uzyskania świadczenia, organ winien brać pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Trybunał orzekając w ten sposób nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu w trybie art. 190 ust. 1 Konstytucji, wobec czego wyrok Trybunału jest wiążący z chwilą jego opublikowania. Orzekając na podstawie kryterium z art. 17 ust. 1b u.ś.r., organy wadliwie stosują prawo, które uznane zostało za niezgodne z ustawą zasadniczą. Przyjęcie argumentacji Kolegium podważałoby sens istnienia i zakresu uprawnień Trybunału Konstytucyjnego, skoro wydane przez Trybunał wyroki, pomimo ich właściwego ogłoszenia i opublikowania nie byłyby stosowane z przyczyn technicznych. Z tego względu, sprawa skarżącej winna być rozpatrywana w oparciu o przepisy wskazanej wyżej ustawy, z pominięciem przepisu niekonstytucyjnego, albowiem z chwilą wydania wyroku przez Trybunał, przepis ten przestał mieć moc wiążącą pomimo tego, że fizycznie jest on nadal obecny w treści ustawy.
Ponadto wskazano, że Kolegium podzieliło stanowisko odwołującej się o istnieniu związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki, a także zastosowania przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - powoływanej dalej jako "u.ś.r.").
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rozpatrywanej sprawie nie są sporne okoliczności, dotyczące sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, ani fakt rezygnacji z pracy w związku z tą opieką.
Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Jak wynika z akt administracyjnych matka skarżącej (ur. 10 września 1937 r.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 6 września 2017 r. Z orzeczenia tego wynika, że niepełnosprawność matki istnieje od 68-roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności od 27 czerwca 2017 r. Ponadto, w sprawie nie było kwestionowane, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy.
Odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organ pierwszej instancji uzasadnił faktem, że niepełnosprawność jej matki nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jak stanowi art. 17 ust. 1b u.ś.r., a także okolicznością pobierania specjalnego zasiłku opikuńczego. Także Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przeszkodą do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowią powyższe okoliczności. Jednocześnie stwierdziło, że brak jest możliwości wyboru uprawnienia przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdyż nie ziściły się warunki do przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego.
Dla jasności wywodu należały rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.
Wskazać wobec tego należy, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym zakresie jego zastosowania. Wyrok ten odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Skutkiem tego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis - art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyroki NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16; z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4020/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17).
W niniejszej sprawie organy obu instancji wadliwie uznały, że skarżąca nie mogła uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, że niepełnosprawność matki strony istnieje od 68-roku życia.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienił bowiem sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, w ten sposób, że ocena spełniania przesłanek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być dokonywana z pominięciem kryterium czasu powstania niepełnosprawności. Organy powinny dokonać zatem oceny wniosku skarżącej w celu stwierdzenia, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełniał dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r., przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, jeżeli osoby wymienione w tym przepisie w celu sprawowania opieki nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Następnie trzeba rozważyć, czy przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Jednak przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Zdaniem Sądu, wobec powyżej dokonanych rozważań przedwczesne jest stanowisko Kolegium o braku zbiegu uprawnień wobec nie spełnienia się warunku do przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, w realiach rozpatrywanej sprawy organy powinny zapewnić skarżącej prawo do skutecznego dokonania wyboru świadczenia. Fakt ustalenia skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest sytuacją nieodwracalną. W świetle art. 27 ust. 5 u.ś.r., regulującego kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń, w przypadku wyboru przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu ww. zasiłku zważywszy, że z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika intencja skarżącej co do chęci uzyskania korzystniejszego świadczenia (zob. wniosek o przyznanie świadczenia z dnia 26 kwietnia 2019 r.).
W ocenie Sądu już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien być potraktowany przez organy orzekające jako skorzystanie z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, to jest świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Jak wskazał zasadnie - Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 - oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. W grę może wchodzić np. jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze świadczenia wcześniej przyznanego stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki i wsparcia.
Po stronie organu leży zaś podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Nie do zaakceptowania jest w tym świetle sytuacja, w której korzystniejsze świadczenie przyznawane byłoby dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego.
Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku skarżącej o przyznanie jej przez Sąd wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, należy wyjaśnić, że w myśl przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. uprawnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego są ograniczone do orzekania o charakterze kasacyjnym. Sąd administracyjny nie może zatem wkraczać w kompetencje organu administracji publicznej zastępując go w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Ponadto, jak zostało to wskazane, przyznanie wnioskowanego świadczenia jest możliwe po uchyleniu decyzji przyznającej skarżącej ww. zasiłek - takie kompetencje ma jedynie właściwy organ administracji publicznej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż akty te naruszają wskazane przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią powyższe stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał za niezgodną z Konstytucją RP oraz prawa wyboru przysługującego skarżącej świadczenia w trybie art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zwrócić należy bowiem uwagę, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, lecz nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane decyzją wcześniejszą.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).