Uzasadnienie
Decyzjami z dnia 15 czerwca 2011 r. nr [...] oraz [...] Dyrektor Izby Celnej działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) utrzymał w mocy decyzje Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 4 lutego 2011 r. odmawiające A Polska Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. zwrotu należności celnych określonych w decyzjach [...] z dnia 24 września 2009 r. oraz [...] z dnia 13 listopada 2009 r.
Przedmiotowe decyzje zostały podpisane przez W. G. – Zastępcę Dyrektora Izby Celnej ze wskazaniem, że zostają wydane "w zastępstwie Dyrektora".
W skargach na w/w decyzje wniesionych przez A Polska Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spółka podnosząc zarzuty naruszenia przez organ art. 236 i art. 239 Wspólnotowego Kodeksu Celnego oraz art. 187 ustawy – Ordynacja podatkowa wniosła o ich uchylenie.
Sprawy zostały zarejestrowane pod sygnaturami III SA/Gd 376/11 oraz III SA/Gd 377/11.
W odpowiedziach na wniesione skargi Dyrektor Izby Celnej wniósł o ich oddalenie.
Postanowieniem z dnia 10 listopada 2011 r. wydanym na rozprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w oparciu o dyspozycję art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarządził połączenie w/w spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Nadto w następstwie oświadczenia obecnego na rozprawie radcy prawnego A. N. będącego pełnomocnikiem Dyrektora Izby Celnej, Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentów dotyczących upoważnienia W. G. do podpisywania decyzji zobowiązując organ do ich przedłożenia w terminie 7 dni.
W dniu 18 listopada 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęło pismo Dyrektora Izby Celnej wraz z Regulaminem Organizacyjnym Izby Celnej w G. W świetle przedmiotowego pisma powołującego się na § 9 ust. 3 pkt 3 regulaminu oraz decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 1 grudnia 2010 r. nr [...] podczas nieobecności Dyrektora Izby Celnej jego zadania przejmuje kolejno III zastępca dyrektora, którym od dnia 1 grudnia 2010 r. do chwili obecnej jest W. G..
W dacie wydania decyzji nieobecni byli Dyrektor Izby Celnej oraz jego I i II zastępca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224).
Kierując się tą zasadą Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem, pominiętych w skardze, przepisów o właściwości.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie są dwie decyzje w przedmiocie zwrotu należności celnych. Tym samym zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.) postępowania w tych sprawach prowadzone były w oparciu o stosowane odpowiednio przepisy art. 12 oraz działu IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. Nr 8 z 2005 r., poz. 60, dalej jako o.p.), z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego. Dział IV Ordynacji podatkowej dotyczy postępowania podatkowego.
Właściwość organu to "prawna zdolność organu administracji (...) do podejmowania czynności w zakresie procesu administracyjnego, w tym i realizowania szczegółowych kompetencji do rozstrzygania spraw w drodze stosowania odpowiedni norm prawa materialnego" (tak W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN Warszawa 1998r,. str. 17). Jako że w postępowaniu administracyjnym (podatkowym) właściwość jest jedną z podstawowych kwestii organy administracji zobowiązane zostały do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie przepisów o właściwości, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. lub 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w doktrynie. Dla przykładu warto tutaj przywołać stanowisko Małgorzaty Jaśkowskiej przedstawione w: M. Jaśkowska.
A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 943-949, jak również przywołane tam orzeczenia. Podkreślono tam konieczność istnienia prawidłowego upoważnienia przy zagadnieniu dekoncentracji kompetencji., stwierdzając, że decyzja wydana przez pracownika bez upoważnienia organu jest nieważna (str. 945). Stwierdzono również, że brak klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu nakłada na organ czy sąd kontrolujący obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu (tamże str. 946 i nast.).
W orzecznictwie przyjęty jest również pogląd, że za prawidłowe, z zachowaniem wymogu pisemności, należy uznać upoważnienie wynikające z regulaminu urzędu, zarządzenia, czy zakresu czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r., I FSK 1239/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Na mocy art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, z późn. zm.) nadawanie towarom przeznaczenia celnego, dokonywanie wymiaru i poboru należności celnych i innych opłat związanych z przywozem i wywozem towarów oraz wykonywanie innych czynności przewidzianych przepisami prawa celnego należy do zadań naczelnika urzędu celnego. Z kolei rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych należy do zadań dyrektora izby celnej (art. 19 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy).
Zgodnie z art. 143 § 1 o.p. organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie, o którym wyżej mowa może być udzielone również funkcjonariuszom celnym lub pracownikom izby celnej - przez dyrektora izby celnej (art. 143 § 2 pkt 4 o.p.). Upoważnienie udzielane jest w formie pisemnej (art. 143 § 3).
Upoważnienie udzielone na podstawie powołanych wyżej przepisów ma ten skutek, że kompetencje organu będą wykonywane przez inną osobę (pracownika urzędu), nie zaś bezpośrednio przez osobę powołaną do pełnienia funkcji organu. Osoba działająca na podstawie udzielonego jej przez organ upoważnienia nie staje się przez to jednak sama organem i nie nabywa jego kompetencji, lecz w jego imieniu jedynie je wykonuje.
Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy lub 247 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej o czym była już mowa wyżej.
Przechodząc do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżone decyzje podpisał w zastępstwie Dyrektora Celnej jego Zastępca W. G., bez powołania się na upoważnienie Dyrektora Izby Celnej do jej wydania. Z kolei o tym, iż decyzja została wydana w imieniu tego organu świadczy treść części tzw. nagłówkowej decyzji, gdzie dwukrotnie wskazano, że organem wydającym decyzję jest Dyrektor Izby Celnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd postanowił dopuścić dowód z upoważnienia udzielonego Zastępcy Dyrektora Izby Celnej przez Dyrektora Izby Celnej do wydania zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na zapytanie Sądu pełnomocnik organu w piśmie z dnia 15 listopada 2011 r., powołując się na przepisy Regulaminu Organizacyjnego Izby Celnej w G. stwierdził, że zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 3 Regulaminu podczas nieobecności Dyrektora Izby Celnej jego zadania przejmuje kolejno III zastępca dyrektora, którym od dnia 1 grudnia 2010 r. do chwili obecnej jest W. G.. W dacie wydania decyzji nieobecni byli Dyrektor Izby Celnej oraz jego I i II zastępca.
Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 29 października 2009 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym (Dz. Urz. MF z 2010 r. Nr 15, poz. 63 ze zm.) dyrektor izby nadaje, na podstawie statutu, regulamin organizacyjny izby. Regulamin organizacyjny izby powinien określać min. zakres stałych uprawnień: zastępców dyrektora, głównego księgowego, naczelników wydziałów, kierowników komórek organizacyjnych oraz innych funkcjonariuszy celnych/pracowników odpowiednio pełniących służbę/zatrudnionych na samodzielnych stanowiskach - do wydawania decyzji, podpisywania pism lub wyrażania stanowiska dyrektora izby w określonych sprawach (§ 7 ust. 1 pkt 4). § 9 ust. 1 zarządzenia stanowi, że dyrektor izby ustala zakresy czynności dla zastępców dyrektora, głównego księgowego, naczelników wydziałów, kierowników referatów i innych funkcjonariuszy celnych/pracowników odpowiednio pełniących służbę/zatrudnionych na samodzielnych stanowiskach.
Regulamin Organizacyjny Izby Celnej w G. stanowi załącznik nr 1 do decyzji nr [...] z dnia 1 kwietnia 2011 r. (zob. Biuletyn Informacji Publicznej strona: [...]).
Zgodnie z § 8 ust. 2 Regulaminu do podpisu Dyrektora zastrzega się m.in. decyzje i postanowienia przygotowywane w komórkach organizacyjnych Izby Celnej w sprawach odwołań od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Dyrektora (pkt 6).
Do podpisywania niektórych pism i dokumentów w sprawach, o których mowa w Regulaminie, Dyrektor może upoważnić poszczególnych Zastępców Dyrektora lub kierowników komórek organizacyjnych w drodze: decyzji kompetencyjnej, odpowiedniego zapisu w karcie zakresu obowiązków i uprawnień lub w drodze odrębnego upoważnienia (pełnomocnictwa) (§ 8 ust. 4).
Z kolejnych zapisów Regulaminu wynika, że sprawy niewymienione w § 8 ust. 1 Regulaminu, a należące do właściwości dyrektora izby celnej, zostały przekazane do wykonania zastępcom dyrektora w ten sposób, że w Regulaminie wymieniono zakres spraw należących do ich właściwości.
Na mocy § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 w celu zabezpieczenia prawidłowości i terminowości załatwiania spraw w Izbie Celnej Zastępcy Dyrektora i Główny Księgowy zostali upoważnieni do podpisywania oraz podejmowania rozstrzygnięć w zakresie decyzji, pozwoleń, postanowień, orzeczeń, zaświadczeń i pism wydawanych na podstawie przepisów prawa celnego, podatkowego oraz innych przepisów powstałych w nadzorowanych przez nich komórkach, zgodnie z Regulaminem, jak również szczegółowym zakresem uprawnień.
Zauważyć należy, że zgodnie z § 15 Regulaminu niezależnie od stałych upoważnień funkcjonariusze celni wymienieni w § 14 – w tym Zastępcy Dyrektora -załatwiający sprawy w imieniu Dyrektora, w szczególności podpisujący decyzje, postanowienia i zaświadczenia winni dysponować pisemnym, imiennym upoważnieniem Dyrektora zgodnie z art. 143 ustawy z dnia 29.08.1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U.nr 137, poz. 926 z późniejszymi zmianami).
Z kolei przepis § 18 ust. 1 Regulaminu stanowi, że decyzje, pozwolenia, postanowienia, zaświadczenia, orzeczenia i pisma, o których mowa w § 14 wymagają podpisu z powołaniem się na upoważnienie Dyrektora Izby Celnej, podaniem stanowiska służbowego, podpisem oraz podaniem imienia i nazwiska.
Z przytoczonych powyżej postanowień Regulaminu Izby Celnej w G. wynika, że bez względu na udzielone w Regulaminie Zastępcom Dyrektora upoważnienia do wydawania rozstrzygnięć w sprawach załatwianych w nadzorowanych przez nich komórkach, muszą oni nadto mieć pisemne imienne upoważnienie Dyrektora, o którym mowa w art. 143 Ordynacji podatkowej i na udzielone im upoważnienie muszą się każdorazowo powoływać.
Zaskarżone decyzje nie zastały podpisane w sposób określony w art. 210 § 1 pkt 8 o.p., jak również w § 18 ust. 1 Regulaminu Izby. Organ nie wykazał przy tym, by osoba podpisana pod tymi decyzjami posiadała pisemne upoważnienie Dyrektora Izby Celnej do ich wydania. Z uwagi na powołane wyżej przepisy Regulaminu nie można było zdaniem Sądu uznać, że pisemne upoważnienie do wydawania decyzji wynikało w tym przypadku wprost z Regulaminu Izby. Nie można też było uznać, że prawo Zastępcy Dyrektora do popisywania zaskarżonych decyzji wynikało z samej istoty zastępstwa, na co w istocie wskazywał pełnomocnik organu powołując się na § 9 ust. 3 Regulaminu.
Wskazać przy tym należy, że przedmiotem postępowań zakończonych zaskarżonymi decyzjami był zwrot należności celnych, zatem zgodnie z postanowieniami § 5 ust. 3 pkt 2 w związku z § 41 pkt 1 Regulaminu sprawy te załatwiane były przez Referat Przeznaczeń Celnych, zaś nadzór nad tą komórką Izby sprawuje II Zastępca Dyrektora. Wynika z powyższego, że podpisując zaskarżone decyzje III Zastępca Dyrektora w rzeczywistości nie działał w tym przypadku w zastępstwie Dyrektora Izby, lecz w zastępstwie II Zastępcy Dyrektora, co jest zgodne z § 9 ust. 4 pkt 2 Regulaminu. Przepis ten stanowi, że w czasie nieobecności II Zastępcy Dyrektora, jego zadania i kompetencje przejmuje III Zastępca Dyrektora. Dla obu w/w podmiotów legitymację do działania w imieniu organu administracji celnej stanowi zaś upoważnienie wydane ten organ.
Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Z uwagi na wady, jakimi było dotknięte postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji, jako przedwczesne należy ocenić sformułowane przez skarżącą w skargach zarzuty.
Mające miejsce naruszenie art. 210 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji z przyczyn przewidzianych w art. 247 § 1 pkt 1 o.p. i tym samym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. p.p.s.a.
Jednocześnie na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził w wyroku, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Przy ponownym rozpatrzeniu spraw organ administracji winien w pełni uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną.