Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 września 2006 r. Prezydent Miasta orzekł o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego T. M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że podstawą odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego jest ustalenie, iż liczba osób zamieszkujących faktycznie w lokalu, którego dotyczył wniosek, była mniejsza, niż deklarowana przez wnioskodawcę.
T. i E. M. wnieśli odwołanie od tej decyzji podnosząc, iż twierdzenie o tym, iż w lokalu przy ul. [...] m [...] w S. mieszka jedna osoba, jest bezpodstawne. Zarzut taki organ postawił po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, podczas którego w mieszkaniu była obecna również córka odwołujących się, w tym czasie żona pracowała na II zmianę. Do tej pory fakt wspólnego zamieszkiwania wszystkich członków 3-osobowej rodziny nie był kwestionowany ani przez pracowników Urzędu Miasta w S., ani przez pracowników opieki środowiskowej, z pomocy której odwołujący się korzystają. W mieszkaniu są dwa łóżka - jedno składane dwuosobowe, a drugie składane i chowane na dzień. Do tej pory nie kwestionowano również faktu zamieszkiwania E. M. w mieszkaniu przy ul. [...], mimo, iż odwołująca się jest zameldowana przy ul. [...], chociaż tam nie mieszka. Deklaracje złożone we wniosku o dodatek mieszkaniowy były prawidłowe, o fakcie wspólnego zamieszkiwania rodziny przy ul. [...] wiedzą członkowie wspólnoty mieszkaniowej budynku i jej władze, które wystawiły i podpisały dokument o wysokości czynszu za lokal, a jest w nim stwierdzenie, że mieszkanie zamieszkują trzy osoby. Pozostaje to w sprzeczności z wynikami wywiadu środowiskowego.
Decyzją z dnia 2 listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art.127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 i art. 7 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz.734 ze zm.) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym o ściśle określonym w przepisach prawa sposobie obliczania. Wysokość dodatku zależy od ponoszonych wydatków mieszkaniowych oraz od wysokości dochodów gospodarstwa domowego.
Przez gospodarstwo domowe należy rozumieć gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby, jak stanowi art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Jednocześnie zgodnie z przepisem art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że faktyczna liczba wspólnie mieszkających i gospodarujących osób jest mniejsza, niż wykazana w deklaracji.
Z materiału dowodowego tj. złożonego i podpisanego własnoręcznie przez wnioskodawcę wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynikało, że zajmuje on wraz z żoną i córka lokal mieszkalny przy ul. [...] w S.. W dniu 14 września 2006 roku pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. przeprowadził u wnioskodawcy wywiad środowiskowy. W trakcie wywiadu wnioskodawca (jedynie obecny) oświadczył, że żona i córka zameldowane są przy ul. [...] w S., tam też najczęściej przebywają i nocują. Zdaniem przeprowadzającego wywiad w mieszkaniu przy ul. [...], w którym jest tylko jeden pokój i jedno łóżko, brak jest warunków bytowych do wspólnego zamieszkiwania rodziny i potwierdza to tezę, że w tym mieszkaniu zamieszkuje jedynie wnioskodawca. Wnioskodawca nie potrafił też określić, z czego się utrzymuje i jakie wynagrodzenie uzyskuje jego żona, co również potwierdza fakt, że rodzina prowadzi odrębne gospodarstwa domowe.
Po wniesieniu odwołania pracownicy Urzędu Miejskiego w S. ponownie przeprowadzili wywiad w mieszkaniu przy ul. [...]. W tym dniu w lokalu również nie było żony i córki wnioskodawcy, nie było tez oznak potwierdzających wspólne zamieszkiwanie rodziny, np. żadnych podręczników szkolnych córki, odzieży, butów ani osobistych rzeczy żony.
Jak wynika z akt, córka wnioskodawcy N. uczęszcza do szkoły podstawowej przy ul. [...], położonej w pobliżu ul. [...]. Przeprowadzający wywiad rozmawiali również z sąsiadami wnioskodawcy, którzy potwierdzili, że w lokalu przy ul. [...] zamieszkuje jedynie T. M., a żonę i córkę sąsiedzi widują bardzo rzadko.
W opisanej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za udowodnione, że T. M. nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żoną i córką w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, co czyni decyzję o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego zgodną z przepisem art. 7 ust. 3 pkt. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
W skardze T. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżący podniósł, że nie zgadza się z decyzją o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej jest, zdaniem skarżącego, wiele "przekłamań". W szczególności w dniu 14 września 2006 roku, w czasie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w mieszkaniu przy ul. [...] była obecna córka skarżącego, żony nie było, gdyż pracowała na drugą zmianę, co skarżący dokumentuje zaświadczeniem pracodawcy żony – "A" Spółki z o.o.[...] w S. Skarżący nie umiał odpowiedzieć na pytanie, ile dokładnie zarabia żona, nie dlatego, że nie prowadzą z żoną wspólnego gospodarstwa domowego, lecz z tego względu, iż żona podjęła pracę dopiero w dniu 4 września 2006 r., a wysokość wynagrodzenia zależy od ilości przepracowanych godzin i jest zmienna.
Skarżący kategorycznie zaprzeczył twierdzeniu, jakoby w mieszkaniu podczas przeprowadzania wywiadu nie było osobistych rzeczy żony i córki. Podniósł, że wybór szkoły dla córki podyktowany był bliskością mieszkania dziadków, u których i żona skarżącego i córka często przebywają, co jednak nie oznacza, że rodzina nie mieszka wspólnie przy ulicy [...] i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego.
Informacja o rzekomym niezamieszkiwaniu żony i córki skarżącego w tym mieszkaniu pochodziła od dalszych sąsiadów, którzy być może nie znają sytuacji, a przeprowadzający wywiad nie zasięgnęli informacji od najbliższych sąsiadów ani od zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Prezes wspólnoty mieszkaniowej potwierdziła w wystawianych na potrzeby postępowania dokumentach, że w przedmiotowym mieszkaniu zamieszkują wspólnie trzy osoby, za co naliczany jest odpowiedni czynsz.
Do skargi T. M. dołączył nadto informację Wspólnoty Mieszkaniowej domu nr [...] przy ul. [...] w S. o wspólnym zamieszkiwaniu trzyosobowej rodziny M. w tym domu od 1999 roku i oświadczenie E. M. na ten temat.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej i wskazując, między innymi, że informacji o jedynie krótkotrwałych pobytach żony i córki w lokalu przy ul. [...] w S. dostarczył pracownikowi przeprowadzającemu wywiad sam skarżący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl art. 4 i 7 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przez gospodarstwo domowe rozumie się (...) lokatora, jego małżonka i inne osoby wspólnie z nim zamieszkujące i gospodarujące, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tego lokatora, a organ rozstrzygający odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą osób jest mniejsza niż wykazana w deklaracji, o której mowa w ust. 1.
Sprawa o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu.
Stosownie do art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania zawarte w artykułach 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w myśl których organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają one obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Skoro z treści przytoczonego powyżej przepisu art.7 ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych wynika, że organ odmawia przyznania dodatku, gdy liczba osób faktycznie mieszkających i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza, niż w deklaracji, to okoliczność ta, jako przesądzająca o prawie wnioskującego do dodatku, musi zostać dowiedziona w sposób niebudzący wątpliwości.
W sprawie niniejszej organ odwoławczy, poprzestając na stwierdzeniu, że okoliczności ustalone zostały przez organ I instancji w sposób prawidłowy, nie odniósł się dostatecznie wnikliwie do twierdzeń podniesionych przez skarżącego w odwołaniu.
Mianowicie z akt dotyczących tej sprawy wynika, że do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia 29 sierpnia 2006 roku (data wpływu do organu), wnioskodawca dołączył dokumenty świadczące o wspólnym zamieszkiwaniu i gospodarowaniu w lokalu przy ul. [...] w S. trzech osób, tj. wnioskodawcy, żony i córki. Owe dokumenty to nie tylko złożone po sankcją odpowiedzialności karnej oświadczenie wnioskującego o wspólnym gospodarowaniu z żoną i córką w lokalu przy ul. [...] w S., lecz również dokumenty sporządzone lub podpisane przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej, świadczące o wspólnym zamieszkiwaniu w lokalu trzech osób.
Nadto na odwrotnej stronie dokumentu – deklaracja o dochodach, wnioskujący zamieścił wzmiankę świadczącą o tym, że rodzina korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. Zatem i tam znajdują się informacje dokumentujące sytuację mieszkaniową i rodzinną T. M. Z przedstawionych Sądowi akt zdaje się również wynikać, że wniosek T. M. jest kolejnym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego (w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący napisał: "do tej pory to żona była przy wszystkich wywiadach środowiskowych zarówno Państwa jak tez opieki środ..."). Zatem przy istniejących wątpliwościach dotyczących aktualnej (z wnioskiem) sytuacji rodzinnej i mieszkaniowej wnioskującego, dalece niewystarczające jest przeciwstawienie notatek i uwag przeprowadzających wywiad wymienionym wyżej dokumentom.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale muszą taką zmianę dokładnie uzasadnić zwłaszcza wtedy, gdy dotyczy tego samego adresata. Dlatego też zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1/27).
Natomiast organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., IV SA 703/99).
Wbrew twierdzeniom organów znajdujących się w uzasadnieniach decyzji, z akt nie wynika, by w czasie przeprowadzania wywiadu środowiskowego T. M. oświadczył, że żona i córka zamieszkują w S. przy ul. [...]. Taka informacja znalazła się w części dokumentu wywiadu środowiskowego "Uwagi i wnioski pracownika przeprowadzającego wywiad" i tej części dokumentu T. M. nie podpisał, a wobec braku zawiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zgłoszenia do niego uwag i wniosków, notatki służbowe pracowników i notatki w uzupełnieniu do notatki (jak w przedstawionych aktach) nie mogą stanowić pełnowartościowego materiału dowodowego sprawy.
Wadliwie zgromadzony materiał dowodowy, z rażącym naruszeniem art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do odmowy przyznania T. M. dodatku mieszkaniowego z przyczyn, o których mowa w art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych.
Zatem naruszenie przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego prowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, co powoduje, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c cyt. na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jednocześnie Sąd zauważa, a to mając na względzie powinności organów wynikających z zasad postanowionych w art. 7,8,9 i 12 k.p.a., że uzupełnienie materiału dowodowego sprawy nastąpić może w postępowaniu przed organem II instancji w trybie wskazanym w art. 136 k.p.a., co wpłynie korzystnie tak na wnikliwość i szybkość postępowania, jak i na jego obiektywizm.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy przede wszystkim bezspornie wyjaśnić, czy w czasie, który obejmował wniosek, rodzina T. M. zamieszkiwała i wspólnie gospodarowała w lokalu nr [...] przy ul. [...] w S. Mając zatem na uwadze, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja podjęta została bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. z naruszeniem art. 7-10, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., co prowadziło do podjęcia rozstrzygnięć naruszających art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżoną decyzję uchylił na podstawie wskazanych wyżej przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pkt. 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.