Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 26 października 2005r. nr [...] Rada Gminy w C. w sprawie zatwierdzenia porozumienia z Gminą [...], powołując się na przepis art. 18 ust.2 pkt 12 oraz art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zmianami) uchwaliła zatwierdzenie porozumienia z Gminą [...] w sprawie realizacji zadania polegającego na poprawie warunków bezpieczeństwa na drogach publicznych biegnących na terenie Gminy [...] przez rejestrację wykroczeń drogowych przy użyciu fotoradaru stanowiące załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...], zaś datę wejścia w życie uchwały określono na dzień jej podjęcia. Projekt porozumienia, stanowiący załącznik do powyższej uchwały stanowił, że realizację zadania polegającego na poprawie warunków bezpieczeństwa na drogach publicznych biegnących na terenie Gminy [...] na podstawie przepisów art. 74 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Gmina [...] powierza Gminie [...] na podstawie którego Straż Gminna w C. zobowiązana jest do wykonywania rejestracji wykroczeń na terenie Gminy [...], co najmniej dwa razy w tygodniu przez minimum 4 godziny dziennie oraz przygotować pełną dokumentację niezbędną do nałożenia mandatów karnych na sprawców wykroczeń.
Straż Gminna w C. upoważniona jest do nakładania mandatów karnych na sprawców wykroczeń ujmowanych na drogach leżących na terenie Gminy [...]. Dochody uzyskiwane przez Straż Gminną w C. z nakładanych mandatów karnych stanowią dochody Gminy [...], które Straż Gminna w C. zobowiązana jest przekazywać co miesiąc do budżetu Gminy [...]. Na realizację powyższego zadania Gmina [...] przekazywać będzie Straży Gminnej w C. kwotę stanowiącą 75% w/w dochodów. Nadto porozumienie zawiera szczegółowy sposób realizacji rozliczenia.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wojewoda [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności i zarzucając, naruszenie art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 z późn. zm.), który stanowi, że gminy sąsiadujące na obszarze jednego województwa mogą zawrzeć, po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji, porozumienie o utworzeniu wspólnej straży. W tych okolicznościach zawarcie porozumienia nastąpiło niezgodnie z tym przepisem. Pominięcie w podstawie prawnej uchwały Nr [...] Rady Gminy w C. art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych stanowi uchybienie powodujące nieważność tej uchwały. Zdaniem organu nadzoru współpraca w zakresie zadań straży gminnej w świetle przepisu art. 3 cytowanej ustawy o strażach gminnych jest możliwa wyłącznie na zasadach określonych w art. 3 ustawy o strażach gminnych tj. poprzez zawarcie porozumienia o utworzeniu wspólnej straży po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta Policji, w którym zawierające porozumienie strony ustalają w szczególności zasięg terytorialny działania straży i sposób jej finansowania przez zainteresowane gminy oraz wyznaczają radę gminy, która nada regulamin straży i której straż będzie podlegać.
Ponadto organ nadzoru badając sprawę stwierdził, że ustalenia w § 5 porozumienia, iż wpływy z grzywien nałożonych mandatami karnymi stanowić będą dochód gminy nie wyczerpuje dyspozycji art. 3 cytowanej ustawy o strażach gminnych tj. nie ustala sposobu finansowania straży.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w C. wniosła o jej oddalenie, podnosząc iż przepis art.3 ustawy o strażach gminnych reguluje kwestię rozszerzenia zakresu działania terytorialnego a nie rzeczowego/ straży gminnej i inny jest zakres porozumienia z art.3 o strażach gminnych zaś inny z art. 74 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nie podlegającą ocenie w trybie nadzoru wojewody i sądownictwa administracyjnego, jest sprawa wykrywania wykroczeń drogowych i egzekwowanie sankcji przewidzianych kodeksem wykroczeń za tego typu wykroczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Wojewody [...] zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszym rzędzie rozważyć należało dopuszczalność wniesienia przez Wojewodę [...] skargi. Art. 93 u.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (D.U. 142 z 2001r. poz. 1591 z późn. zmianami) stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (30 dni od daty doręczenia uchwały) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z zakresu podlegającej nadzorowi działalności komunalnej wyłączyć należy akty odpowiadające pojęciu oświadczeń woli z zakresu prawa cywilnego i prawa pracy nie stanowiących aktów władczych. Podzielając ten pogląd należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wprawdzie upoważnia Wójta Gminy [...] do wykonania określonej treści porozumienia, lecz treść tego porozumienia – stanowiącego załącznik do uchwały znacząco wykracza poza pojęcie oświadczenia woli z zakresu prawa cywilnego. Porozumienie to dotyczy bowiem przekazania Straży Gminnej Gminy [...] wykonywania pewnych zadań z zakresu władzy publicznej na terenie gminy [...]. Oczywiście zlecenie wykonywania monitoringu naruszeń prawa wynikającego z przepisów o ruchu drogowym mogłoby nastąpić w drodze umowy cywilnoprawnej, nawet bez uprzedniej zgody Rady Gminy i gdyby do tego ograniczała się treść porozumienia z Gminą [...] to istotnie kompetencja nadzorcza Wojewody [...] w stosunku do zaskarżonej uchwały mogłaby budzić wątpliwości, ale nie sposób nie dostrzec, że jej istota leży w upoważnieniu Straży Gminnej w C. do prowadzenia kontroli ruchu drogowego i nakładania mandatów za naruszenie przepisów prawa o ruchu drogowym.
Skoro zatem porozumienie dotyczy sposobu i zasad wykonywania władzy publicznej na terenie Gminy [...] to i uchwała wyrażająca zgodę na jego zawarcie musi być uznana za podlegającą nadzorowi sprawowanemu przez Wojewodę na podstawie przepisów art. 85 i następnych ustawy o samorządzie gminnym.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść przepisów art. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. 123 poz. 779 z późn. zmianami), które ograniczając co do zasady terytorialny zasięg działania straży gminnej do terenu gminy, pozwalają jednakże na to, by gminy sąsiadujące na obszarze jednego województwa zawarły porozumienie o utworzeniu wspólnej straży. W wyniku takiego porozumienia dochodzi do powstania nowego tworu organizacyjnego, jakim jest straż wspólna.
Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych uznać należy za uregulowanie szczególne w stosunku do przepisu art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pozwalającego na powierzenie wykonywania zadań publicznych innej gminie w drodze porozumienia międzygminnego. Innymi słowy nie jest dopuszczalne by straż gminna korzystała z przysługujących jej z mocy ustawy o strażach gminnych uprawnień władczych na terenie innej gminy, o ile nie jest to straż gminna wspólna utworzona w trybie przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych.
Konsekwencją powyższego poglądu jest stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych oraz art.74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez to, że umożliwiła zawarcie porozumienia międzygminnego o powierzeniu straży gminnej wykonywania obowiązków władczych i kontrolnych na terenie gminy innej niż ta gdzie została powołana - w formie innej niż porozumienie o utworzeniu wspólnej straży na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych.
Należy wreszcie zwrócić uwagę, że uprawnienia strażników straży miejskich w zakresie kontroli ruchu drogowego, wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (D.U. z 2003r. nr 14 poz. 144 ze zmianami) wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten upoważnia bowiem ministra do określenia w rozporządzeniu warunków i trybu udzielania upoważnień do zatrzymywania pojazdów lub wykonywania niektórych czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego przez funkcjonariuszy innych organów oraz strażników straży gminnych (miejskich). Brzmienie art. 131 ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym nie pozostawia jednak wątpliwości, iż zakres kompetencji normodawczych przyznanych ministrowi przez ustawodawcę obejmuje jedynie określenie warunków i trybu udzielania upoważnień do wykonywania niektórych czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, a nie określenie katalogu innych niż przewidziane w ustawie czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, które mogą wykonywać strażnicy – na co zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich w swym wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 listopada 2005r nr 37048. Na marginesie tylko można zwrócić uwagę na to, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swej odpowiedzi na powyższe wystąpienie podzielił pogląd Rzecznika i wskazał na potrzebę dokonania zmian ustawodawczych.
Skoro zatem czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, skutkujące m.in. karaniem kierowców naruszających przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym miały być przez strażników straży gminnej w C. wykonywane na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego pozbawionego oparcia w przepisach ustawy to uznać należało, że również i z tego powodu uchwała akceptująca porozumienie powierzające wykonywanie tych obowiązków tejże straży musiała zostać uznana za naruszająca także przepisy art. 129 ust. 1 – 4a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. D.U. z 2005r. nr 108 poz. 908 z późn. zmianami), które to przepisy określają organy uprawnione do wykonywania kontroli ruchu drogowego. Wbrew stanowisku organu kognicją sądu administracyjnego objęta jest kontrola aktów pod względem ich zgodności z prawem w najszerszym znaczeniu tego słowa.
Należy w tym miejscu podkreślić, że istota porozumienia, którego dotyczyła zaskarżona uchwała wyklucza oddzielenie "monitoringu ruchu drogowego" od czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym. Stwierdzenie, że środki pozyskane z mandatów nakładanych na kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowić miały dochód Gminy [...] wskazuje na to, że czynności kontrolne właśnie, a nie sam "monitoring" decydować miały o ekonomicznym aspekcie przedsięwzięcia objętego porozumieniem.
Ponieważ zaskarżona uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego, a od daty jej wydania upłynął już okres dłuższy niż rok to z mocy art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, pomimo stwierdzenia sprzeczności z prawem uchwały wyłączona była możliwość stwierdzenia jej nieważności.
W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 91 ust. 1 oraz art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.
Stosownie do treści art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana.