Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta, na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w związku z przekroczeniem dopuszczalnych 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego tj. w trybie art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), skierował R. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami - prawo jazdy kat. A i B oraz ustalił termin do dnia 30 września 2011 r., do którego skierowany musi poddać się sprawdzeniu kwalifikacji.
Pismem z dnia 11 lipca 2011 r. R. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. K., domagając się stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia w całości. Organowi drugiej instancji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 130 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która na dzień wydania decyzji przez Kolegium - w opinii skarżącego - była niewykonalna z uwagi na upływ terminu zawartego w skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał także, że stanowczo kwestionuje ustalenia organu I instancji.
W związku z wniesioną skargą Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270) w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym uchyliło w całości swoją decyzję z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 2011 r. w części ustalenia terminu do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w złożonej skardze R. K. nie kwestionuje rozstrzygnięć decyzji organu obu instancji w zakresie uznania, że w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych za popełnione wykroczenia drogowe, zgodnie z przepisami prawa - ustawy prawo o ruchu drogowym, winien zostać skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Kolegium wskazało, iż podtrzymuje w tym zakresie swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana na sprawdzenie kwalifikacji decyzją starosty - w przedmiotowej sprawie Prezydenta Miasta, na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów za wykroczenia drogowe, otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunki i sposób prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz tryb występowania z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego.
Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Komendant Wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ orzekający - w tej sprawie Prezydent Miasta, koncentruje się jedynie na ustaleniu formalnej dopuszczalności wniosku, określonej w rozporządzeniu.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z przedłożonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku wynika, iż w okresie krótszym niż 1 rok (1 kwietnia 2010 r. - 24 lutego 2011 r.), R. K. otrzymał 25 punktów karnych za popełnione naruszenia zasad ruchu drogowego. Oznacza to, iż została spełniona dyspozycja przepisu art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 7 cytowanego rozporządzenia wykonawczego. Spełnienie zawartych w przywołanych przepisach, zwłaszcza art. 114 ustawy Prawo o ruchu drogowym przesłanek, obligowało organ pierwszej instancji do wydania decyzji o skierowaniu R. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
W ocenie Kolegium zarzuty podniesione w skardze ograniczają się jedynie do wskazania, że ustalenie przez organ pierwszej instancji terminu do odbycia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji jest niezgodne z przepisami obowiązującego prawa, a co za tym idzie za podjętą z naruszeniem przepisów uznać należy w ocenie organu także zaskarżoną decyzję Kolegium, która utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
SKO wyjaśniło, że w powoływanej w decyzjach organów obu instancji podstawie prawnej (zwłaszcza art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym) oraz innych obowiązujących przepisach prawa nie znajduje się przepis prawny, który zawierałby upoważnienie do określenia granicznego terminu, w którym osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma się poddać takiemu badaniu. Pogląd ten jednolicie przyjęty został także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Zdaniem organu odwoławczego powyższe oznacza, że organ pierwszej instancji był władny jedynie do podjęcia decyzji o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Nie ma on jednak prawnego umocowania, aby wyznaczać termin do którego sprawdzenie to ma się odbyć. W odniesieniu do powyższego, w niniejszej sprawie, zawarte w treści decyzji ustalenie terminu do przeprowadzenia sprawdzenia kwalifikacji dokonane zostało bez podstawy prawnej, co uzasadniało uchylenie przedmiotowych decyzji w tym zakresie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. K. domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 8 kpa w zw. z art. 54 par. 3 p.p.s.a poprzez dokonanie błędnej autokorekty zaskarżonej decyzji z dnia 8 lutego 2012 r. i uznanie, że wydana decyzja w całości uwzględnia skargę, bez szczegółowego odniesienia się do zamiarów oraz intencji skarżącego.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania instytucji "autokontroli" przewidzianej w art. 53 par. 3 p.p.s.a., albowiem organ drugiej instancji błędnie wyinterpretował rzeczywistą wolę skarżącego, uznając że skarżący nie kwestionował rozstrzygnięcia organu obu instancji w zakresie stwierdzenia, że w związku z przekroczeniem 24 pkt za popełnione wykroczenia drogowe winien zostać skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
Intencje skarżącego winny zostać wyinterpretowane na postawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś w sytuacji w której organ doszedłby do przekonania, że istnieją wątpliwości w tym zakresie, powinien je wyjaśnić, zwracając się do strony.
W ocenie skarżącego organ, chcąc skorzystać z instytucji samokontroli winien - mając zwłaszcza na uwadze zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz dotychczasowe stanowisko skarżącego - zwrócić się do niego z pytaniem, czy jego intencją było kwestionowanie rozstrzygnięcia w zakresie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Dopiero w razie uzyskania potwierdzenia w tym zakresie, SKO mogło skorzystać z instytucji z art.54 par. 3 p.p.s.a. W przeciwnym razie - wydając z pozoru korzystną dla skarżącego decyzję - naraża się na zarzut niewydania decyzji zgodnej z intencjami skarżącego, istniejącymi w trakcie składania skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd podziela w części zarzuty podnoszone przez skarżącego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławczego, po wniesieniu skargi przez R. K. skorzystało z instytucji tzw. samokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przepis art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a stwarzając możliwość autokontroli przez organ, którego akt został zaskarżony do sądu administracyjnego, wskazuje jako warunek wydania aktu w tym trybie uwzględnienie skargi w całości.
Analizując treść skargi z dnia 14 marca 2012 r. wniesionej przez R. K. należy zauważyć, iż skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 2011 r., którą skierowano R. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami - prawo jazdy kat. A i B w terminie do dnia 30 września 2011 r.
Z uzasadnienia decyzji autokontrolnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2012 r. wynika, iż organ nie uznał zarzutów skargi za zasadne w całości. Uwzględnił tylko zarzut dotyczący terminu do odbycia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji i uznał określenie tego terminu za niezgodne z przepisami obowiązującego prawa.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu, za uzasadniony należy uznać podniesiony przez skarżącego R. K. zarzut naruszenia przez Kolegium przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a.. Na poparcie tego twierdzenia przytoczyć należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. w sprawie I OSK 581/07 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd ten stwierdził, iż "oceniając w trybie autokontroli wydany poprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje zarówno za uzasadnione zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania.
Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tylko Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś wydając akt na podstawie art. 54 § 3 winien podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skarżącego w całości".
Akceptując w pełni powyższy pogląd i przenosząc go na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że dokonanie samokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. byłoby możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że nie zachodzą przesłanki do skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Właściwą formą samokontroli byłoby w tej sytuacji uchylenie decyzji SKO z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości.
Skoro zaś w niniejszej sprawie, pomimo złożenia przez skarżącego w skardze do sądu administracyjnego wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości organ dokonał samokontroli jedynie przez częściową korektę zaskarżonego rozstrzygnięcia – to uznać należało, że doszło do naruszenia art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W tym stanie sprawy Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art.200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skutkiem uprawomocnienia się niniejszego wyroku będzie konieczność ponownego rozważenia przez organ administracji II instancji możliwości zastosowania instytucji samokontroli opartej na przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a interpretowanym w przedstawiony powyżej sposób, a w razie stwierdzenia przez ten organ braku podstaw do takiego działania jego obowiązkiem będzie przesłanie do sądu administracyjnego skargi na decyzję z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt [...] wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę.