Uzasadnienie
M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że w dniu 16 lipca 2019 r., w G. przy ul. [...], poddano kontroli drogowej pojazd osobowy marki Ford o numerze rejestracyjnym [...]. Podczas kontroli ustalono, że ww. pojazdem kierował D. H. W chwili zatrzymania do kontroli kierujący przewoził jednego pasażera z S. na ul. [...] w G. Usługę przewozu na ww. trasie pasażer zamówił przy pomocy aplikacji [...]. Za wykonanie tej usługi, także przy pomocy tej aplikacji, została pobrana opłata w wysokości 11,16 zł. Opisaną usługę kierujący wykonał pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą.
W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że przewoźnikiem, który w rzeczywistości podlegał opisanej protokołem kontroli drogowej była firma pod nazwą: "A" z siedzibą w G. W tej sytuacji [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w zakresie naruszenia przez M. K. określonego w lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.t.d.". Pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. organ zawiadomił stronę o rozszerzeniu prowadzonego postępowania o naruszenie określone w lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.
W toku przeprowadzonego postępowania stwierdzono naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy oraz niezgłoszeniu zmiany danych w licencji.
W konsekwencji dokonanych ustaleń, decyzją z dnia 11 października 2019 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. K. karę pieniężną w wysokości 8.800 zł.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. K., zaskarżoną decyzją, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał decyzję organu I instancji w całości w mocy.
Organ odwoławczy stwierdził, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, iż pojazd którym kierujący w imieniu strony wykonał przedmiotową usługę przewozu jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d., przewóz okazjonalny może być wykonywany tylko pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Skontrolowany pojazd tego warunku nie spełniał. Ponadto przewóz wykonywany w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., który dopuszcza w określonych przypadkach wykonywanie przewozów okazjonalnych. Warunki przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie zostały ustalone w formie umowy pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa ani opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed wykonaniem przewozu. Okoliczności te potwierdzili w swoich zeznaniach kierujący (D. H.) i pasażer (G. N.).
Zebrany materiał dowodowy bez żadnych wątpliwości wskazał, że warunki wykonania skontrolowanego przewozu osób zostały ustalone przy pomocy aplikacji [...]. Także opłata za wykonanie przewozu została pobrana przy pomocy tej aplikacji. Natomiast opisany przewóz został wykonany pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą.
Tym samym organ I instancji słusznie nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł, stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 u.t.d. oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy.
Odnośnie drugiego, zarzucanego skarżącej, naruszenia prawa organ podniósł, że strona posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, wydaną przez Prezydenta Miasta [...], lecz skontrolowany pojazd, którym kierujący w imieniu strony wykonywał przewóz osób w dniu kontroli, nie został zgłoszony do licencji. W dniu 1 marca 2019 r. skarżąca zawarła umowę najmu ww. pojazdu, co potwierdza aneks do umowy najmu samochodu wraz z informacją dotyczącą współpracy z dnia 14 stycznia 2019 r. Mając na uwadze treść art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d., w terminie 28 dni od dnia zawarcia aneksu do tej umowy, strona zobowiązana była zatem zgłosić przedmiotowy pojazd organowi, który udzielił jej licencji, co nie miało jednak miejsca.
Uwzględniając poczynione ustalenia słusznie organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 800 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 u.t.d. oraz lp. 1.5 załącznika nr 3 do tej ustawy.
Postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie nie tylko na protokole kontroli, lecz także na innych dowodach, takich jak m.in. protokół oględzin pojazdu, protokoły z przesłuchania świadków, faktura nr [...] z dnia 16 lipca 2019 r. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje też, że skontrolowany przewóz drogowy był wykonywany w imieniu strony przez zatrudnionego na podstawie umowy zlecenia kierującego D. H., a strona nie spełniała wymogów do wykonywania przewozu okazjonalnego. Zamieszczenie danych kierowcy i jego pojazdu w aplikacji jest równoznaczne z zamiarem wykonywania usług w sposób ciągły i zorganizowany. Działalność wykonywana w taki sposób jest działalnością gospodarczą odpowiadającą definicji działalności gospodarczej zawartej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.) i obecnie obowiązującej ustawie - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 649 ze zm.).
Odnośnie możliwości zastosowania podstaw egzoneracyjnych uregulowanych w art. 92c u.t.d. organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania, a strona nie wskazała żadnych faktów, które w jej ocenie uzasadniałyby zastosowanie tego przepisu, do czego była jednak zobowiązana.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. przepisów:
- a) art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a i b u.t.d. w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez stronę wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie [...], wykonanie tego przejazdu przez kierowcę D. H., nie zaś przez stronę (bądź jego pracownika), świadczą o tym, iż przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy, a także nałożenie na skarżącą kary za wykonanie przewozu okazjonalnego, w sytuacji, w której czynności podejmowane przez skarżącą w odniesieniu do tej konkretnej sprawy, nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d.
- b) art. 18 ust. 4b pkt 1 lit. c u.t.d. poprzez jego niezastosowanie (przy przyjęciu, że przejazd skarżącej był przewozem okazjonalnym) w sytuacji, w której zgodnie z zasadami aplikacji internetowej, z której korzystał pasażer, płatność za przejazd jest określona z góry i następuje na rzecz przedsiębiorcy, jakim jest [...];
- c) art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z lp. 1.12,1.5 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy w zw. z art. 4 pkt. 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącą.
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj. przepisów:
- a) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak ustalenie, czy wykonywane przez kierującego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, braku zweryfikowania przez organ, czy kierujący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli oraz braku wyjaśnienia w oparciu, o jaki stosunek prawny kierujący miałby wykonywać przedmiotowy przewóz w imieniu skarżącej;
- b) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, w jaki sposób odbyła się płatność (w tym zakresie oparcie się wyłącznie na protokole kontroli z dnia 16 lipca 2019 r.), braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;
- c) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącej, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer;
- d) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;
- e) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącą w odwołaniu w zakresie konieczności zweryfikowania zasad działalności aplikacji o nazwie [...];
- f) art. 8 K.p.a. poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 18 ust. 4a u.t.d., przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że skoro jedyna definicja przewozu okazjonalnego, jaka znajduje się w art. 4 pkt 11 u.t.d. jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym, uzasadnione jest sięgnięcie po kryteria charakteryzujące przewóz okazjonalny przez przepisy prawa wspólnotowego. Przepis § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. U. UE. L z 2009 r.; 300. s. 8, dalej w skrócie jako "rozporządzenie nr 1073/2009"), za usługi okazjonalne uznaje "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika".
Jak stanowi art. 18 ust. 4b u.t.d., dopuszcza się przewóz okazjonalny samochodami osobowymi (będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy) nie spełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a:
- a. prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę,
- b. na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa,
- c. po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przez rozpoczęciem przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa.
Zestawienie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych z definicją przewozu okazjonalnego wywiedzioną na podstawie powołanych wyżej przepisów art. 4 pkt 11 u.t.d. oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009 pozwala uznać, że przewóz osoby, wykonany w dniu 16 lipca 2019 r. samochodem marki Ford o numerze rejestracyjnym [...] kierowanym przez D. H. miał charakter przewozu okazjonalnego.
Pasażer zamówił kurs za pomocą aplikacji [...], która skojarzyła go z kierującym. Opłata za przejazd została wyliczona automatycznie przez aplikację i pasażer po wykonaniu usługi otrzymał informację o kwocie należnej do uiszczenia za jej zrealizowanie. Przejazd ten miał charakter zarobkowy i stanowił przewóz okazjonalny (nie spełniał przesłanek przewozu regularnego, regularnego specjalnego ani wahadłowego). Pasażer zapłacił za zamówiony i zrealizowany przewóz, po czym otrzymał paragon fiskalny. Fakt, że należność ustalono za pośrednictwem platformy internetowej [...] nie oznacza, że usługę przewozu wykonano nieodpłatnie. Potwierdza to natomiast, że usługa nie została wykonana na postawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa skarżącego oraz że zapłata za usługę nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu, a zatem nie zostały spełnione przesłanki z art. 18 ust. 4b u.t.d.
Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu karze pieniężnej podlega podmiot wykonujący przewóz drogowy. Okolicznością, która nie została wystarczająco wyjaśniona w niniejszej sprawie jest to, kto w istocie wykonywał omawiany przewóz i w związku z tym ponosi odpowiedzialność za związane z nim naruszenie prawa.
Organy inspekcji transportu drogowego uznały, że osobą tą jest skarżąca M. K., która jednak konsekwentnie podnosiła, iż brak podstaw do przyjęcia, że jest podmiotem wykonującym przewóz. Wskazała zarazem, że jej funkcja ograniczała się do dokonania, w zamian za prowizję, rozliczenia finansowego pomiędzy operatorem aplikacji i wykonującym przewóz właścicielem i kierowcą samochodu.
W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty, które budzą poważne wątpliwości co do istoty stosunków prawnych łączących skarżącą i kierującego pojazdem Ford [...] – D. H. Niewątpliwie właścicielem wymienionego samochodu, którym wykonywano przewóz był D. H. On i skarżąca zawarli "umowę najmu" samochodu (k. 27-26 akt adm.), przy czym to skarżąca jako najemca wzięła pojazd do użytkowania. Z zapisu zawartego w § 3 umowy najmu wynika, że "wynajmujący otrzyma od najemcy wynagrodzenie (czynsz) w okresach tygodniowych, według stopnia oraz zakresu eksploatacji pojazdu na podstawie wiarygodnych danych". Zapis ten nie pozwala na określenie treści umowy w zakresie czynszu najmu, nie wiadomo bowiem w najmniejszym stopniu, w jaki sposób stopień i zakres eksploatacji pojazdu miałyby kształtować wysokość czynszu.
Kierowca i właściciel pojazdu wykazywał się natomiast w toku kontroli umową zlecenia z 10 lipca 2019 r. (k. 28-29 akt adm.), w której zobowiązywał się wobec skarżącej M. K. jako zleceniodawcy do wykonania pracy "jako kierowca wykonujący przewóz osób za pomocą aplikacji". W umowie ustalono, że zleceniobiorca otrzyma po wykonaniu prac wynagrodzenie w wysokości 200 zł. Umowa nie zawiera regulacji co do tego, za jaką konkretnie ilość przewozów i kiedy wykonywanych zleceniobiorcy przysługuje powyższe wynagrodzenie.
Zarówno skarżąca jak i kierujący pojazdem jego właściciel są zarejestrowanymi podmiotami gospodarczymi.
Skarżąca w swym piśmie z 24 września 2019 r. (k. 53 akt adm.) zaprzeczyła jakoby to ona wykonywała przewóz. Wskazała, że przewóz wykonał D. H., zaś ona dokonała jedynie rozliczenia za przejazd pobierając prowizję w wysokości 1 zł.
Przedstawione przez kierowcę i właściciela pojazdu dokumenty (umowy najmu i zlecenia) nie pozwalają na jednoznaczną odpowiedź na pytanie, kto w istocie jest podmiotem wykonującym przewóz. Umowy powyższe dotknięte są poważnymi wadami, tkwiącymi w ich treści, które nie pozwalają na pełne ustalenie istoty stosunków prawnych łączących skarżącą i kierowcę pojazdu. Przedstawione powyżej stanowisko skarżącej wskazywać może na pozorność analizowanych umów. Trudno rzeczywiście w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy ustalić społeczno
- - ekonomiczny cel tych umów. Niejasne pozostaje dlaczego kierujący oddaje swój własny samochód do użytkowania innej osobie za bliżej nieokreślony czynsz, po to tylko by pojazd ten eksploatować za wynagrodzeniem 200 zł. należnym w nieokreślonym czasie i za wykonanie nieokreślonych przewozów.
Zaniechanie przesłuchania świadka D. H. co do istoty stosunków prawnych łączących go ze skarżącą oraz przesłuchania skarżącej w charakterze strony co do tych samych okoliczności stanowi naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Dokonane przez organy inspekcji transportu drogowego w oparciu o niepełny materiał dowodowy ustalenia faktyczne doprowadziły do przedwczesnego przyjęcia, że to skarżąca M. K. była osobą wykonującą przewóz w dniu 16 lipca 2019 r. samochodem marki Ford o numerze rejestracyjnym [...] kierowanym przez D. H. Dopiero uzupełnienie materiału dowodowego przez ponowne przesłuchanie świadka D. H. oraz przesłuchanie skarżącej w charakterze strony i ewentualne zbadanie dokumentów obrazujących obroty finansowe pomiędzy tymi osobami, a także prawidłowa, wszechstronna, zgodna z art. 80 k.p.a. ocena materiału dowodowego, pozwoli na ustalenie rzeczywistej treści stosunku prawnego łączącego te osoby.
Rezultatem tej oceny będzie określenie, która ze wskazanych osób jest w istocie podmiotem wykonującym przewóz i ponosi związaną z tym odpowiedzialność za naruszenia prawa, do których doszło przy wykonywaniu tego przewozu.
W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 2152 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 352 zł składa się również wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).