Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa P. z dnia 4 września 2019 r., nr [...], uzgadniające w zakresie rozkładu jazdy wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii: G. – B. – P., przez przedsiębiorstwo A. z siedzibą w W. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Spółka A. wystąpiła do Marszałka Województwa M. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na opisanej wyżej trasie z G. do P. Projektowana linia ma charakter międzywojewódzki biegnąc kolejno przez województwo p., k.-p. i w. Marszałek Województwa M. działając w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 1g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz.
58) powoływanej dalej także jako "u.t.d.", wystąpił zatem pismem z 13 czerwca 2018 r. do Marszałka Województwa P. o zajęcie stanowiska w rozpoznawanej sprawie, to jest o uzgodnienie wydania zezwolenia w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej także jako "k.p.a.".
Marszałek Województwa M. postanowieniem z 11 czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie [...] z siedzibą w L. Organ uwzględnił złożony w tym przedmiocie wniosek Stowarzyszenia stwierdzając, że za udziałem organizacji w postępowaniu na prawach przysługujących stronie przemawia zarówno interes społeczny jak i cele statutowe stowarzyszenia, to jest zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób.
Postanowieniem z 4 września 2019 r., nr [...], Marszałek Województwa P. uzgodnił wydanie zezwolenia.
Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do odmowy wydania zezwolenia w oparciu o przesłanki określone w art. 22 a ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d.
W uzasadnieniu odniesiono się do fakultatywnych podstaw odmowy wydania zezwolenia określonych w art. 22 a ust. 1 pkt 2 u.t.d. podnosząc, że nie ma linii komunikacyjnej, której przebieg byłby w całości zbieżny z projektowanym przebiegiem nowej linii G. – B. - P. Jednocześnie ustalono, że są dwie linie uruchomione na podstawie zezwoleń Marszałka Województwa P. wydanych innym podmiotom, których przebieg pokrywa się w części z projektowaną linią i obejmują one: linię nr [...] G. – B. (zezwolenie nr [...]) oraz linię nr [...] U. – G. – K. (zezwolenie nr [...]).
Dokonując analizy przebiegu tych linii wskazano, że pierwsze zezwolenie ma odmienny charakter od projektowanej linii, bowiem realizowane przewozy to przewozy dowozu i odwozu z lotniska w G. do B., z pominięciem przystanku G. – [...], o zdecydowanie innej lokalizacji przystanku – G., [...]. Linia komunikacyjna, na której realizowane są przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wynikająca z drugiego zezwolenia ma natomiast długość 781 km i jedynie na odcinku G. – G. (tj. 22 kilometry) jej przebieg jest zbieżny z projektowana linią (zbieżność wynosi 3 % trasy).
Na tej podstawie organ doszedł do przekonania, że nowa linia nie stanowi zagrożenia dla wymienionych linii regularnych (art. 22 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.).
Po drugie organ nie stwierdził również, aby wprowadzenie nowej linii stanowiło zagrożenie i wpłynęło ujemnie na rentowność kolei (art. 22 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d.) – tak organizowanej przez Ministerstwo Infrastruktury (B.) orgaznizowanej przez województwo p. (C.) jak i odbywających się w ramach przewozów [...]. W zakresie przewozów kolejowych o znaczeniu lokalnym ustalono, że w podobnych godzinach jadą dwa pociągi C., zamawiane na zlecenie [...] w G. i [...] w T.: [...] G. Gł. 10:39 – B. Gł. 13:09, [...] G. Gł. 11:47 – B. Gł. 14:29 i [...] B. Gł. 15:40 0 G. Gł. 18:30.
Dodatkowo ustalono, że w szerokim zakresie realizowane są przewozy kolejowe na odcinku G. – S. – G. w ilości 151 pociągów (116 [...] i 35 [...]). Uwzględniając projekt rozkładu jazdy (czas przejazdu w relacji G. – G. 50 min. do kolejowych czasów przejazdu od 25 min. do 35 min. i zbliżone czasy przejazdu w relacji G. – B.), cen biletów, które zdecydowanie są wyższe od kolejowych (na trasie G. – G.: C.- 4 zł., [...] - 6,50 zł, na trasie G. – B. - 22,50 zł) oraz pojemność autobusów w stosunku do wielokrotnie większych pojemności pociągów, organ uznał, że uruchomienie projektowanej linii nie będzie miało istotnego wpływu na opisane przewozy kolejowe.
Co do trzeciej okoliczności wynikającej z art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy u.t.d. mogącej skutkować odmową wydania uzgodnienia, organ wypowiedział się, że Marszałek Województwa P. nie wydawał zezwoleń na linie regularne dla spółki A., która ma siedzibę w W. oraz nie dysponuje wiedzą o ewentualnych nieprawidłowościach realizowanych przez tego przewoźnika (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy u.t.d.).
Organ nadmienił ponadto, że każde uruchomienie nowego kursu może spowodować spadek rentowności funkcjonującej komunikacji, w szczególności wtedy gdy nowo uruchomione kursy okazują się lepsze jakościowo i z tego też powodu stają się częściej wybierane przez pasażerów. To bowiem podróżni dokonują oceny i wyboru przewoźnika, kiedy mają do wyboru alternatywne oferty przewozowe na danej trasie, biorąc pod uwagę takie parametry jakości jak: dostosowanie godzin odjazdów do potrzeb pasażerów, częstotliwość kursów, dni kursów, ceny biletów i ich dostępność, stosowane ulgi i promocje, komfort podróży, standard i wyposażenie autobusów, obsługę pasażerów, regularność i punktualność. Odmowa wydania zezwolenia z uwagi na przesłankę zagrożenia, jakie projektowana linia może mieć dla funkcjonującej komunikacji, ma jednak – jak wynika z przepisów, charakter fakultatywny. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił organom samorządu kompetencję do dokonania oceny, czy w wypadku projektowania nowej linii ważniejszy będzie interes gospodarczy funkcjonujących przewoźników, czy interes społeczny.
Organ wskazał, że stoi na stanowisku, iż dużo ważniejszy jest interes społeczny i nie widzi potrzebny ograniczania konkurencji na rynku publicznej komunikacji regularnej o zasięgu ponadwojewódzkim. W ocenie organu, zasadność takiego stanowiska potwierdzają też obligatoryjne zapisy niepozwalające odmówić wydania zezwolenia, kiedy na danej linii funkcjonuje tylko jeden przewoźnik lub grupa przewoźników.
Postanowienie Marszałka Województwa P. uzgadniające wydanie zezwolenia zostało zaskarżone w drodze zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w L. Działający w imieniu stowarzyszenia pełnomocnik wniósł o uchylenie wydanego uzgodnienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy u.t.d. Zdaniem strony skarżącej, uzgodnienie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej zostało dokonane bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, to jest bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a zatem bez rzeczywistego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych.
W obszernym uzasadnieniu przedstawiona została treść art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 22 a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 106 k.p.a. wraz ze szczegółowym omówieniem opartym na podjętych w innych sprawach orzeczeniach sądów administracyjnych. Strona skarżąca podkreśliła w szczególności wiążący charakter wydawanego przez Marszałka Województwa P. uzgodnienia oraz konieczność jego dokonywania w oparciu o te same - wymienione w art. 22 a ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. - okoliczności stanowiące negatywne (obligatoryjne i fakultatywne) przesłanki wydania zezwolenia, które są finalnie rozważane przez organ, do którego skierowano wniosek o wydanie zezwolenia. Przedmiotem uzgodnienia powinny być zatem te same zagadnienia, które są rozważane na etapie wydawania zezwolenia, a jednocześnie związane wprost z właściwością miejscową marszałka dokonującego uzgodnienia.
Postanowieniem z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów wniesionego przez Stowarzyszenie zażalenia, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Odnosząc się do wyjaśnień i ustaleń co do okoliczności wynikających z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisku organu pierwszej instancji, że nowa linia nie zagraża istniejącym liniom autobusowym oraz że brak jest podstaw by stwierdzić, że ujemnie wpłynie ona na rentowność porównywalnych połączeń kolejowych.
W zakresie dotyczącym przesłanki zagrożenia z art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy, organ uznał za zasadne przyjęcie przez organ pierwszej instancji do porównania tylko tych linii, na uruchomienie których sam udzielił wcześniej zezwolenia z jednoczesnym wyłączeniem z tego porównania połączeń lokalnych. Projektowana linia będzie bowiem realizowana międzyregionalnie na trasie obejmującej główne miasta, w tym występujące w obrębie województwa p., z udziałem głównych arterii komunikacyjnych. Z tego względu, podjęcie analiz planowanego przebiegu trasy w odniesieniu do realizowanych przewozów lokalnych nie znajduje, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnienia.
Przechodząc do analizy zezwoleń wydanych przez Marszałka Województwa P. organ odwoławczy podzielił dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę, że pierwsze zezwolenie (linia G. – B.) posiada odmienny charakter od planowanego ze względu na realizację usług. Realizowane w jego zakresie przewozy to przewozy dowozu i odwozu z lotniska w G. do B., z odmiennym przebiegiem co do przystanków zwłaszcza tych położonych w obrębie województwa p. Z kolei, realizacja przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym według drugiego zezwolenia to linia obejmująca trasę relacji U. – K. (długość trasy 781 km), która pokrywa się z planowaną linią jedynie na odcinku 22 km (G. – G.), co stanowi 3 % trasy. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że z analizy częstotliwości planowanych kursów wynikających z treści załączonego do wniosku Marszałka Województwa M. załącznika planowanej linii komunikacyjnej stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa wynika, że godzinowo realizacja usług względem realizowanych wyżej nie zazębia się, a różnica czasowa przy zbieżnym przebiegu jw. (wynoszącym 3% trasy) wynosi od 40 - 50 min.
Poza tym, jak ustalił organ pierwszej instancji, nie obowiązują żadne zezwolenia wydane przez Marszałka Województwa P., których przebieg linii w całości pokrywałby się z przebiegiem projektowanej i zarazem analizowanej linii komunikacyjnej wnioskującej o zezwolenie Spółki.
W zakresie dotyczącym przesłanki z art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, to jest przesłanki ujemnego wpływu na rentowność kolei, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, o braku wystąpienia tej przesłanki w przedmiotowej sprawie. Wynika to bowiem wprost z czasu przejazdu połączeń autobusowych i kolejowych, znacznej różnicy w cenach biletów i diametralnie różnej pojemności tych dwóch środków komunikacji na możliwych do porównania trasach w obrębie regionu.
Mając na uwadze poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, a także istniejący w kraju deficyt połączeń międzymiastowych, organ uznał podniesione w zażaleniu zarzuty za nieuzasadnione. Organ stwierdził, zarzuty te zostały sformułowane w sposób bardzo teoretyczny, bez wskazania jakie konkretnie zagrożenia dla istniejących linii autobusowych niesie utworzenie linii objętej wnioskiem Spółki A. na trasie G. – B. – P. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Stowarzyszenie [...] z siedzibą w L., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańska skargę, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji.
W skardze w całości powtórzono podniesione uprzednio w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d. i wspierające te zarzuty argumentację, wskazującą na nieprzeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego w sprawie, w tym niesprawdzenie czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Strona skarżąca stwierdziła, że powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie naruszano także art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d u.t.d.
Strona skarżąca wskazała dodatkowo, że z najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17) wynika, że postanowienie w przedmiocie uzgodnienia ma charakter współdecydowania. Jest to szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostania przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej. Dlatego też w ramach uzgodnień organ uzgadniający powinien dokonać również oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zasad zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności.
Strona skarżąca zarzuciła, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie dokonał takiego badania. Wskazała ona nadto, że nawet gdyby przyjąć, że przedmiotem oceny organu uzgadniającego jest tylko ocena planowanej trasy przejazdu, to po pierwsze – takie ograniczenie zakresu uzgodnienie nie wynika z przepisów ustawy, po drugie – takiej analizy równie dobrze mógłby dokonać organ wydający zezwolenie, po trzecie – stawia to pod znakiem zapytania sens istnienia art. 22 a ust. 1 u.t.d., skoro planowana trasa nowej linii komunikacyjnej przebiega w całości poza województwem właściwym dla organu wydającego zezwolenie i organ ten nie jest obiektywnie w stanie przeprowadzić analizy dotyczącej zarówno rentowności jak i przestrzegania zasad bezpieczeństwa. W ocenie strony skarżącej, właśnie z tego powodu ustawodawca zobowiązał organ wydający zezwolenie do wcześniejszego uzyskania właśnie "wytycznych" od organów, które go wiążą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powołanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w L., korzystając z praw przysługujących stronie postępowania toczącego się przed Marszałkiem Województwa M. z wniosku Spółki A. przedmiotem kontroli Sądu uczyniło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 30 stycznia 2020 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Marszałka Województwa P. z 4 września 2020 r. uzgadniające w zakresie rozkładu jazdy wydanie zezwolenia na wykonywanie przez Spółkę A. przewozów regularnych na linii: G. – B. – P. Spółka A. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii przebiegającej przez obszar 3 województw, w tym przez obszar województwa p. W związku z tym Marszałek Województwa M. – organ właściwy do wydania zezwolenia – był zobligowany do uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej G. – B. – P. z Marszałkiem Województwa P. Wskazana we wniosku Spółki linia określająca jej kolejne przystanki to niewątpliwie linia komunikacyjna w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.d. Stąd też planowany przebieg tej linii komunikacyjnej podlega uzgodnieniu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym.
Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 pkt lit. g u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.
Uzgodnienie odbywa się stosownie do art. 106 k.p.a., wedle którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (art. 106 § 1 k.p.a.). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (art. 106 § 3 k.p.a.). Przy tym przepis art. 106 § 4 k.p.a. przewiduje, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.).
Art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. wskazuje z kolei, że właściwe organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:
- - zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a)
- - zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit b)
- - wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit d).
W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w L. powołując się prawa strony przyznane jej w postępowaniu głównym z uwagi na cel powołania stowarzyszenia, to jest zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu, podnosi, że podjęte przez Marszałka Województwa P. w trybie art. 18 ust. 1 pkt lit. g u.t.d uzgodnienie zostało przeprowadzone nierzetelnie, to jest bez rozważenia wystąpienia przedstawionych wyżej przesłanek warunkujących odmowę wydania uzgodnienia z art. 22 a ust. 1 pkt 2 u.t.d. Jednocześnie strona skarżąca, jako organizacja mająca za cel ochronę przewoźników przed nieuczciwą konkurencją, nie przedstawiła argumentacji wskazującej, że nowoprojektowana linia komunikacyjna na trasie G. – B. – P. rzeczywiście zagraża innym liniom komunikacyjnym lub rzeczywiście ujemnie wpływa na rentowność kolei. Strona skarżąca zarzuca jedynie, że w jej zdaniem, Marszałek Województwa P. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na powyższe ustalenie, a potencjalnie wystąpienie takiego zagrożenia zawsze jest możliwe.
Wbrew zarzutom strony skarżącej, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie uzgodnienia zostało w przedmiotowej sprawie przeprowadzone w zgodzie z wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, z uwzględnieniem treści wynikających z art. 22 a ust. 1 pkt 2 u.t.d. i jednocześnie w wystarczającym zakresie, to jest w zakresie wynikającym z kompetencji organu wydającego uzgodnienie w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt lit. g u.t.d. Organ prawidło także zastosował przepisy prawa materialnego.
Podkreślić należy, że odmowa uzgodnienia może być podyktowana wyłącznie ściśle określonymi przez ustawodawcę przesłankami. Z istoty instytucji uzgodnienia wynika, że organy orzekające w sprawie uzgodnienia zezwolenia oceniają przesłanki wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. pod kątem danych dotyczących obszaru ich właściwości. Podnosząc zarzut naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., który ma podlegać ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można zatem abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut Stowarzyszenia, że w ramach postanowienia wydawanego w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 1g ustawy u.t.d. oraz art. 106 k.p.a. "organ uzgadniający powinien dokonać również oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności". Powoływany przez stronę skarżącą postulat nie stanowi wynikającej z przepisów prawa reguły mającej zastosowanie w postępowaniach wyjaśniających prowadzonych w przedmiocie wydania zezwolenia. Dostrzec należy, że podniesiony przez stronę skarżącą postulat stanowi w istocie fragment szerszej wypowiedzi i wytycznych jakie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł w wyroku z 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17, w realiach konkretnej sprawy, rozpoznanej uprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i tylko tak może być on traktowany.
Cytowany przez stronę skarżącą fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17, nie jest wyrazem wiążącej orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd wykładni prawa. Nie stanowi również ugruntowanej linii orzeczniczej adekwatnej dla wszystkich spraw dotyczących wydawanych na gruncie ustawy o transporcie drogowym uzgodnień nowych tras komunikacyjnych. Wymóg taki nie może być zatem narzucany wszystkim organom administracji samorządowej, do których zwrócono się o uzgodnienie projektowanej linii komunikacyjnej, bez dostrzeżenia okoliczności danej sprawy. Okoliczności konkretnej sprawy mogą bowiem wykluczać zasadność jak i realną możliwość zrealizowania wskazanego postulatu.
W tym ujęciu i kontekście nie można wskazywanego przez stronę postulatu traktować jako rozstrzygającego o naruszeniu przez organy administracyjne art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d., poprzez niedokonanie analizy oczekiwań lokalnej społeczności względem projektowanej linii komunikacyjnej, analizy częstotliwości linii i bezpieczeństwa drogowego. Projektowana przez Spółkę A. nowa linia G. – B. – P. ma charakter międzyregionalny na trasie obejmującej główne miasta, z udziałem głównych arterii komunikacyjnych. Dla tego rodzaju linii międzyregionalnej - co prawidłowo wskazano w zaskarżonym postanowieniu - podjęcie analiz planowanego przebiegu trasy w odniesieniu do realizowanych autobusowych przewozów lokalnych nie znajduje zatem po prostu uzasadnienia. W przypadku linii pospiesznych międzyregionalnych trudno odnieść do nich pojęcie lokalnej społeczności, a tym bardziej wymagać od organu uzgadniającego, aby ustalał oczekiwania wszystkich lokalnych społeczności na całej trasie przejazdu planowanej przez przewoźnika z G. do P. Jak wskazał organ odwoławczy, kierowana przez Spółkę A. do przyszłych klientów oferta będzie dotyczyła ruchu międzymiastowego z uwzględnieniem tylko głównych miast z przejazdem przez główne drogi. Podnoszenie przez stronę skarżąca konieczności ustalenia potrzeb lokalnej społeczności przy tak zaplanowanej trasie jest zatem, w ocenie Sądu, niezasadne.
W ocenie Sądu, zarówno organ odwoławczy jak i Marszałek Województwa P. prawidłowo ocenili, że w rozpatrywanym przez nich tym konkretnym przypadku brak było przyczyn dla odmowy wydania zezwolenia określonych w art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d.
Wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia zasad wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dokonanie przez organy oceny dowodów oraz ustaleń faktycznych nastąpiło prawidłowo, w zakresie adekwatnym do znajdującej w sprawie zastosowanie normy prawa materialnego - art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b u.t.d.
Organ szczegółowo i właściwie przeanalizował istnienie przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o transporcie drogowym, biorąc pod uwagę dane dotyczące projektowanej linii wynikające z przedłożonej przez wnioskodawcę kompletnej dokumentacji. Długość trasy, przystanki trasy i częstotliwość przejazdów porównano z analogicznymi danymi dotyczącymi już funkcjonujących na podstawie udzielonych przez Marszałka Województwa P. zezwoleń dotyczących linii pozostających choćby w niewielkiej zbieżności co do trasy z linią projektowaną, a także funkcjonujących na obszarze województwa p. połączeń kolejowych na trasach łączących kolejne przystanki projektowanej linii to jest, trasie G. – B. i trasie G. – S. – G. Poczynione w tym zakresie ustalenia i wypływające z nich wnioski o braku zagrożeń dla istniejących połączeń i rentowności kolei zostały szczegółowo i wyczerpująco przestawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Podkreślić należy, że wskazanej oceny organy dokonały niezależnie od tego, że w sprawie przede wszystkim ustalono, że nie ma linii komunikacyjnej, której przebieg byłby w całości zbieżny z projektowanym przez Spółkę A. przebiegiem nowej linii, to jest na pełnej trasie obejmującej przystanki G. – S. – G. – B. – Ż. – P. Powyższe ustalono na podstawie danych dostępnych Marszałkowi Województwa P. zgodnie z jego właściwością miejscową, to jest w wyniku analizy zezwoleń na międzyregionalny regularny przewóz osób, które zostały przez ten organ już udzielone.
Organy odniosły się także do częstotliwości i jakości usług przewozowych świadczonych przez Spółkę A. W zakresie analizy dotyczącej połączeń autobusowych i kolejowych uwzględniono bowiem ilość i godziny przejazdów planowanych na zbieżnych trasach. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że zarówno mały stopień zbieżności przebiegów funkcjonujących linii komunikacyjnych z projektowaną, jak również godzinowy przebieg jej realizacji i częstotliwość (czasokresy jej wykonywania) nie potwierdzają by zaistniały przesłanki zagrożenia w drogowym ruchu lokalnym, w tym obejmującym również infrastrukturę drogową. Organ pierwszej instancji podkreślał z kolei, że priorytetem przyjmowanym przez organy samorządu województwa p. jest wprowadzanie konkurencyjnych pod względem jakości połączeń autobusowych, łączących odległe miasta Polski. Ponieważ zaś ilość tych połączeń jest wciąż deficytowa, to zwiększenie, a co za tym idzie podniesienie jakości usług przewozowych, będzie służyło interesom społecznym.
Wprowadzenie konkurencyjnych nowych połączeń w oczywisty sposób nie zawsze będzie zaś zgodne z interesem gospodarczym innych funkcjonujących na rynku usług przewozowych podmiotów gospodarczych, w tym może także wpłynąć na spadek ich rentowności, jeśli z punktu widzenia potencjalnych pasażerów będą świadczyły usługi przewozowe gorszej jakości.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II GSK 402/08 stosując normę art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., organ winien brać pod uwagę "wynikającą z art. 22 Konstytucji RP zasadę wolności działalności gospodarczej, która to wolność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zasadę tę statuuje także art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zmianami) stanowiąc, że podejmowanie (...) działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Jak wynika z powołanych przepisów wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej, muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki, muszą być interpretowane ściśle.
W świetle powyższego, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., stanowiący takie ograniczenie, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem. Konkurencja jest na rynku działaniem normalnym i pożądanym, zaś omawiany przepis u.t.d. ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych, nie zaś takiej konkurencji, która np. zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy.
Zatem ustalenie zagrożenia wymaga precyzyjnej analizy sytuacji. Same ogólnikowe stwierdzenia nie wystarczają dla zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., jako podstawy odmowy wydania zezwolenia." (orzeczenie dostępne w CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe rozważania należy odnieść także do aktualnie obowiązującego analogicznego unormowania art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.).
Reasumując, Sąd nie uwzględnił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d. Organ, z zachowaniem i w ramach przysługujących Marszałkowi Województwa P. kompetencji dokonał wyczerpującej analizy, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Wobec stwierdzenia braku zagrożenia dla istniejących linii regularnych oraz braku ujemnego wpływu na rentowność usług kolejowych, organ zasadnie wydał postępowanie uzgadniające.
Ponieważ kompetencja Marszałka Województwa P. w analizowanej sprawie wynika z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d., Sąd nie uwzględnił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d u.t.d., który odnosi się do kompetencji burmistrza albo prezydenta miasta, będącego siedzibą związku międzygminnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7a 8, do wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gmin, które utworzyły związek międzygminny. Wskazany przepis nie miał bowiem w sprawie zastosowania.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.