Uzasadnienie
Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...] w S. (dalej jako skarżąca) złożyła w Lokalnej Grupie Działania [...] (dalej: LGD) wniosek pt. "Zwiększenie atrakcyjności turystycznej poprzez dostosowanie budynku [...] do potrzeb Centrum Wystawienniczo-Ekspozycyjnego", wraz z załącznikami.
Pismem z dnia 5 stycznia 2017 r. LGD poinformowała wnioskodawcę o wyniku oceny jego wniosku. Pismo o treści "w imieniu Rady Lokalnej Grupy Działania [...] pragnę poinformować, że (...) wniosek o udzielenie wsparcia w ramach naboru (...) pod tytułem: "Zwiększenie atrakcyjności turystycznej poprzez dostosowanie budynku [...] do potrzeb Centrum Wystawienniczo-Ekspozycyjnego", z ostatecznym wynikiem 41,33 punktów, decyzją Rady LGD został wybrany do dofinansowania. (...) Wniosek uzyskał pozytywną ocenę w I etapie oceny - spełnia warunki wstępnej oceny poprawności oraz zgodności z PROW 2014-2020. (...) Wniosek spełnia wymogi ogłoszenia naboru wniosków. (...) Wniosek jest zgodny z Lokalną Strategią Rozwoju poprzez realizację celów głównych i szczegółowych LSR, przez osiągnięcie zaplanowanych wskaźników.
W związku z powyższym operacja została przekazana do oceny pod kątem zgodności z lokalnymi kryteriami wyboru, w wyniku której otrzymała 41,33 punktów. (...) Z ostatecznym wynikiem operacja nie mieści się w ramach limitu dostępnych w danym naborze środków".
Pismem z dnia 17 stycznia 2017 r. skarżąca wniosła protest od rozstrzygnięcia LGD podnosząc zarzut proceduralny oraz 2 kryteria, z których oceną się nie zgodziła, tj. Kryterium 2: Innowacyjność oraz Kryterium 7: Grupy defaworyzowane.
Pismem z dnia 30 stycznia 2017 r. Lokalna Grupa Działania poinformowała skarżącą o sposobie rozpatrzenia protestu, tj. jego nieuwzględnieniu w żadnym z ww. kryteriów oraz przekazaniu protestu wraz z dokumentacją do Zarządu Województwa [...].
Pismem z dnia 28 lutego 2017 r. Zarząd Województwa [...] poinformował skarżącą o uwzględnieniu jej protestu i przekazaniu sprawy Lokalnej Grupie Działania w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu.
Zarząd Województwa [...] uznał, że w piśmie informującym o wyniku oceny w zakresie kryterium 2. Innowacyjność, przyznającej 6,67 punktów, brak jest uzasadnienia takiej oceny. Wnioskodawca w ramach protestu podniósł, że projekt jest innowacyjny w sferze produktowej i marketingowej. Zgodnie z Załącznikiem nr 2 do ogłoszenia o naborze wniosków [...], innowacyjność produktowa oznacza, że beneficjent zakłada opracowanie i wprowadzenie do produkcji nowego produktu lub usługi, a marketingowa, że beneficjent zakłada zastosowanie nowych technik marketingowych. W negatywnych ocenach brak było odniesienia się do twierdzeń wnioskodawcy.
W związku z tym nie jest jasne, czy część radnych kwestionuje, iż proponowany przez wnioskodawcę produkt (Centrum Wystawienniczo - Ekspozycyjne) oraz rozwiązania marketingowe (skierowanie oferty do szkół i przedszkoli w całym kraju) są - same w sobie - innowacyjne, czy też z innych powodów (a jeśli tak, to jakich) uznaje, że nie są spełnione przesłanki przyznania punktów. Marketing jest procesem i nie jest jasne, w jaki sposób nowe rozwiązania marketingowe miałyby zostać ujęte w budżecie.
Mając na uwadze powyższe brzmienie kryterium, informacje zawarte w złożonych dokumentach oraz fakt, że oceniający nie odnieśli się do nich - wynik oceny nie jest zdaniem rozpatrującego protest jasny.
Zarząd Województwa uznał, że także negatywna ocena Kryterium 7 "Grupy defaworyzowane" nie została uzasadniona. Liczba przyznanych w tym kryterium punktów wyniosła 2,67. W proteście wnioskodawca, cytując brzmienie kryterium, wskazał, że zawarł wszystkie wymagane informacje, tj. wskazał rodzaj i skład grupy docelowej wraz z informacją o procentowym udziale grup defaworyzowanych.
Załącznik nr 2 do ogłoszenia o naborze wniosków [...] wskazuje, że "punktację przyznaje się, jeżeli: Beneficjent na etapie składania wniosku dofinansowanie określa rodzaj i skład grupy docelowej operacji podając informację o liczbowym bądź % udziale grup defaworyzowanych. Liczba punktów przyznawana jest przez Radę na podstawie informacji zawartej we wniosku o dofinansowanie. W przypadku przedsięwzięcia, jeżeli grupą docelową operacji będzie grupa defaworyzowane, punktację przyznaje się następująco: objęcie działaniem grupy defaworyzowanej w pow.50% - 20 pkt.; objęcie działaniem grupy defaworyzowanej do 50% - 0 pkt".
Z treści wniosku o dofinansowanie wynika, że grupą docelową operacji, której konieczność określenia wynika z brzmienia kryterium - są mieszkańcy Miasta i Gminy [...] oraz turyści, a osoby z grup defaworyzowanych stanowią 60%. Zarząd Województwa zgodził się, że opis grupy docelowej operacji jak i grup defaworyzowanych we wniosku jest bardzo ogólnikowy. Tym niemniej, opis kryterium nie wymaga żadnych szczegółowych informacji, jako warunkujących przyznanie punktów. Kryterium wymaga podania "rodzaju i składu grupy docelowej operacji" oraz informacji o liczbowym bądź % udziale grup defaworyzowanych, co w taki czy inny sposób zostało ujęte we wniosku. Jakkolwiek ocena operacji pozostaje kompetencją Rady, tryb oceny dopuszcza rozbieżności, to musi być ona przeprowadzana jednolicie, w sposób i w zakresie wynikającym z brzmienia i opisu kryterium zawartych w Załączniku nr 2 do ogłoszenia o naborze wniosków. Mając na uwadze powyższe brzmienie kryterium oraz informacje zawarte w złożonych w LGD dokumentach - nie jest jasne, dlaczego LGD uznała, że kryterium nie jest spełnione.
Pismem z dnia 14 marca 2017 r. LGD poinformowała skarżącą o wynikach ponownej oceny jej wniosku, w zakresie kryterium "Innowacyjność" przyznając 4,44 punkty i w zakresie kryterium "Grupy defaworyzowane" przyznając 0 punktów.
W zakresie pierwszego z wymienionych kryteriów wskazano, że operacja nie jest innowacyjna, bowiem ekspozycje wystawiennicze na terenie gminy mają miejsce. Sam [...] jest produktem innowacyjnym, ale nie w ramach operacji. Kościół powstał kilka lat temu a więc nie może stanowić przesłanki do uznania tego obiektu za innowacyjny w ramach danej operacji.
W zakresie drugiego kryterium wskazano, że wymagało ono od wnioskodawcy na etapie składania wniosku określenia rodzaju i składu grupy docelowej. Opis grupy defaworyzowanej w ramach przedmiotowej operacji występuje w takim zakresie, że jest on nie do zweryfikowania – jest zbyt ogólnikowy.
Po ponownej ocenie wniosek uzyskał średnią punktację 36,44 pkt. Skarżąca wniosła na powyższą informację skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawa i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że proces oceny został przeprowadzony z naruszeniem procedury wyboru wniosków o udzielenie wsparcia na operacje realizowane przez podmioty inne niż LGD w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii", a także z naruszeniem zasad uczciwej konkurencji. Wskazała, że definicje zawarte w kryterium nie precyzują o konieczności załączenia do wniosku jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ich osiągnięcie czy też nie precyzują jak szeroko dane zagadnienie winno być opisane i uzasadnione w treści wniosku, a także nie wskazuje, że innowacyjność marketingowa winna być odzwierciedlona w budżecie. W zakresie kryterium "Grupy defaworyzowane" wskazano, że jego opis nie wymaga żadnych szczegółowych informacji, jako warunkujących przyznanie punktów, z czym zgodził się również Zarząd Województwa [...] w piśmie z 28 lutego 2017r. Ponadto oceniający początkowo przyznali punkty w zakresie tego kryterium, po czym podczas posiedzenia Rady LGD ocena ta została zmieniona.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r., poz. 217 ze zm. – dalej jako "ustawa wdrożeniowa").
Ustawa wdrożeniowa określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy). W treści art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ustawodawca przewidział, że wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym oraz pozakonkursowym. W trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ustawy). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i:
- 1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo
- 2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1.
Ustawodawca w treści art. 41 ustawy wdrożeniowej wskazał, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Przepis art. 41 ust. 2 tej ustawy reguluje zakres regulaminu konkursu i przewiduje, że określa on m.in.: termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania braków formalnych oraz poprawiania oczywistych omyłek (pkt 4); kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (pkt 7); środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy (pkt 10).
Wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą albo pośredniczącą – jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może:
- 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;
- 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
- 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Kontrolując zgodność z prawem wydanej przez instytucję pośredniczącą oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.
W ustawie wdrożeniowej w art. 37 ust. 1, ustawodawca wskazał, że instytucja pośrednicząca przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
Zaskarżone do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie powinno uwzględniać regulacje zamieszczone w ustawie wdrożeniowej, jako aktu powszechnie obowiązującego. Podkreślić należy, że regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji, a jego treść nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i wytycznymi programowymi (por. J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 41 ustawy wdrożeniowej, LEX).
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem prawa.
Załącznik nr 2 do ogłoszenia o naborze wniosków [...] "Kryteria wyboru operacji dla celu głównego 1: Podniesienie atrakcyjności turystycznej i rekreacyjnej obszaru LGD wraz z ochroną środowiska poprzez kierunkowanie antropopresji" definiuje innowacyjność jako "wdrożenie nowego na danym obszarze lub znacząco udoskonalonego produktu, usługi, procesu, organizacji lub nowego sposobu wykorzystania lub zmobilizowania istniejących lokalnych zasobów przyrodniczych, historycznych, kulturowych czy społecznych:
procesowa - beneficjent zakłada opracowanie, wdrożenie lub zastosowanie nowej lub znacząco ulepszonej technologii, produktowa - beneficjent zakłada opracowanie i wprowadzenie do produkcji nowego produktu lub usługi(w tym zastosowanie nowatorskiej metodologii), organizacyjna - beneficjent zakłada zastosowanie nowych rozwiązań organizacyjnych, marketingowa - beneficjent zakłada zastosowanie nowych technik marketingowych.
W ocenie Sądu organ dokonując oceny spełnienia powyższego kryterium dotyczącego innowacyjności operacji nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W piśmie z dnia 14 marca 2017 r. LGD wskazało, że zdaniem większości członków Rady operacja nie jest innowacyjna, bowiem ekspozycje wystawiennicze na terenie gminy mają miejsce, chociażby na Zamku [...]. LGD pominęło jednak, że sam [...] ma charakter unikatowy i trudno porównywać z nim inne obiekty na terenie gminy. Budowa tego kościoła była relacjonowana w mediach nie tylko polskich. Jak wynika z ogólnodostępnych informacji, kościół został zbudowany w 24 godziny, co stanowiło powtórzenie wyczynu ewangelików z 1741 r. Budowla jest repliką tej z 1741 r. Ocena innowacyjności operacji powinna uwzględniać powyższe okoliczności. W piśmie z dnia 14 marca 2017 r. LGD przyznało zresztą, że sam [...] jest produktem innowacyjnym, choć jednocześnie stwierdziło, że nie w ramach operacji. Stwierdzenie to nie jest jednak zrozumiałe. Skoro sam [...] jest produktem innowacyjnym, to nie wiadomo dlaczego traci tę cechę w ramach operacji.
W zakresie kryterium "Grupy defaworyzowane", LGD przy ponownej ocenie przyznało 0 punktów, w uzasadnieniu wskazując, że opis tej grupy dokonany we wniosku jest zbyt ogólnikowy. Taka ocena sprzeczna była jednak z oceną dokonaną przez Zarząd Województwa, który w piśmie z dni 28 lutego 2017 r. uwzględniając złożony przez skarżącą protest wyraźnie wskazał, że opis kryterium zawarty w Załączniku nr 2 do ogłoszenia o naborze wniosków [...] nie wymaga żadnych szczegółowych informacji, jako warunkujących przyznanie punktów. Kryterium wymaga podania "rodzaju i składu grupy docelowej operacji" oraz informacji o liczbowym bądź % udziale grup defaworyzowanych, co w taki czy inny sposób zostało ujęte we wniosku. Jakkolwiek ocena operacji pozostaje kompetencją Rady, tryb oceny dopuszcza rozbieżności, to musi być ona przeprowadzana jednolicie, w sposób i w zakresie wynikającym z brzmienia i opisu kryterium zawartych w Załączniku nr 2 do ogłoszenia o naborze wniosków.
Ponowna ocena powyższego kryterium dokonana przez LGD sprzeczna jest więc z oceną dokonaną przez Zarząd Województwa, który uznał, że jakkolwiek zawarty we wniosku opis grupy docelowej operacji i grup defaworyzowanych jest ogólnikowy, to jednak odpowiada brzemieniu i opisowi kryterium zawartym w załączniku nr 2 do ogłoszenia o naborze wniosków, co LGD jest zobowiązane uwzględnić.
W ponownie przeprowadzanym postepowaniu LGD zobligowana będzie do dokonania oceny projektu skarżącej zgodnie z przedstawionymi w uzasadnieniu wytycznymi.
Uwzględniając, że organ błędnie dokonał oceny kryterium innowacyjności i grupy defaworyzowanej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, zatem przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia LGD.